在法言法:说基本解决执行难
笔者把《最高人民法院关于落实“用两到三年时间基本解决执行难问题”的工作纲要》拆解为十个方面的问题,以此说一说执行难。
目录
一、执行体制、执行机制、执行模式
二、正规化、专业化、职业化执行队伍
三、执行查控、管理、指挥体系
四、执行信用惩戒体系
五、执行规范体系
六、执行难题、执行短板
七、规避执行、抗拒执行和干预执行
八、消极执行、选择性执行、乱执行
九、终结本次执行、恢复执行
十、执行权威
一、执行体制、执行机制、执行模式
这是基本解决执行难最根本、最核心的所在,也是《最高人民法院关于落实“用两到三年时间基本解决执行难问题”的工作纲要》首先提到的。执行本身就是关乎群众切实利益的,尤其是与财产密不可分。执行工作关切债权实现、纠纷化解,自然涉及经济发展和政治进步。而执行难这个复杂社会问题的解决,也必然和经济政治紧密相关,涉及到千千万万方面的利益,而无关制度层面痛痒的改革是无助于最终解决问题的。
那么,我们目前的执行体制、执行机制和执行模式是怎么样的呢?涉及两大方面,一是谁执行、执行谁的问题;二是执行什么和如何执行的问题。应当注意四个原则:一是执行工作由法院解决,即谁审判谁执行;二是审执分离,即谁审判谁就不执行。前者从组织说,后者从人员说。三是一切向钱看,有财产就执行,无财产就不执行;四是个案为主,效率优先。
在基本解决执行难的过程中,不可避免的对上述原则要进行激烈讨论,我们也已经充分认识到许多问题应当综合考虑。
关于谁执行的问题,首先,执行工作绝对不是法院一家的事情,是社会问题、大众问题,但不可脱离法院而存在,更不可离开审判而推行;执行难更是需要全社会的力量来解决,而且最终不仅要着手于法律,更要着手于道德。将执行工作从法院分离固然有一定的优势,但无助于解决关键问题,更谈不上维护司法公信力。其次,审执分离是必要的,但一定是相对的。最高法院逐渐在推行审执协调配合的理念,尤其是立案、审判部门的风险告知和防范以及案件的协调、判项的设计,都对执行工作会产生重大影响。相当一部分执行难或者说“无法执行”的案件,都是由于执行依据不明确或者发生错误造成的。还有一些执行难是由于司法、行政的客观冲突或者不同地区、不同视角所必要导致的,这需要设定统一的理念。
关于执行谁的问题,一般来说,执行针对的是生效法律文书所确定的义务人即被执行人。然而,在执行中不可避免的要加大执行的广度和深度,因此有了执行担保,有了追加被执行人。更进一步,对于制裁措施,更应有效运用于在被执行人以外的阻碍执行的人员身上,才能对被执行人有更大的震慑。
关于执行什么的问题,通常执行都是针对具体财产,而往往在被执行人不配合的情况下难以处置。因此,我们要转变思路,从执行财产转化为对人的执行,促使被执行人自觉履行。那么,对于无财产案件,也并非不能执行,应着力于惩戒和扶持,化解矛盾;既可以处置被执行人之“鱼”,也可以放养被执行人之“渔”。因此,整个执行的重点应综合考虑财产和人员两个方面。
关于如何执行的问题,不同的执行法院、人员都有不同的思考。执行法官在大多数情况下仅考虑个案所需,以命令式、斗争式、闪电式作为主线,最大限度维护债权人的利益。这固然是好事,但无视组织化、团队化和社会问题的复杂性,在遇到案外因素时,往往难以发挥作用。因此,公平正义是法律的底线,提倡效率的一定只能是个案,而且不能牺牲大多数利益。
要改变执行基本思路,既需要顶层设计合理完善,更需要一支精良队伍。
二、正规化、专业化、职业化执行队伍
不得不说的是,在队伍上,任何一个审判部门都要比执行部门显得正式。正规化、专业化、职业化恰恰是基本解决执行难过程中迫切需要解决的。执行是审判工作的延续,更是守住公平正义的最后一道防线,是最具挑战性的工作,也面临着更多错综复杂的案情。无论是执行法官、执行助理、法警,都需要有专业的执行知识用以解决纠纷。粗狂式、线条式的执行已经逐渐过去,当今面临的是更加精细化、现代化的执行手段,而对执行法律法规的深刻理解和灵活运用,是执行启动、查控、处置、分配等各个环节都必不可少的。
正规化相对于杂牌军而言。如果无视公平正义,野战军是更为强大的,但各自为战无法顾全大局。执行队伍的正规化需要依靠众多资源、紧密协作,不仅队伍本身正规,装备、技术也需正规。
专业化很难界定。一般意义上的审判法官应当说对某一方面的法律较专业;但执行是一个综合性岗位,涉及到多个部门的法律知识,更涉及到经济社会更为复杂的专业化知识。因此,纯粹以法律来考量执行队伍的专业化并不全面。执行队伍中不同的人员也面临着不同的专业身份。
然后才是职业化,这里更多的是要解决职业保障的问题。潜在的执行风险、巨大的执行压力,都需要有完善的关怀。而执行员的任命、执行团队的分工,目前未有类似的文件予以规范,更无论加班加点的额外保障。
基本解决执行难虽然是顶层设计,全面铺开。但没有具体执行的人员,没有强大的团队,一切操作都是浮云。目前较为先进的理念就是团队化操作,审判与执行分离,执行与裁决分离是一个大的方向;但在执行实施内部,似乎也需要进行精细的分工。但目前的司法解释将评估、拍卖等专业技术活都一并交给了执行法官,虽然提高了效率,但也增加了额外负担。真正理想的状态是,执行法官负责法律适用,执行员负责操作,争议问题由审判法官负责,而专业问题则由技术人员处理,但互相之间如何协调配合仍然是个大问题。
总而言之,只要有合理的程序、稳定的管理,加上充足的保障,队伍将愈加强大。
三、执行查控、管理、指挥体系
目前,执行查控体系虽然已经逐步建立,案件管理体系也全方位展现,从技术上说,要达到全国统一查控、管理、指挥并不难。但基于国情和地区差异,多数资源仍掌握在不同部门之间,规划、协调的难度非常巨大。
仅就查控体系来说,总对总、点对点等系统所能实现的功能、发挥的作用和运作的效率完全存在天壤之别。大体来说,针对特定被执行人的已经登记的特定财产能够实现基本查询功能,但仍无法查询有关细节资料,更何况是模糊查询。此外,对于异地查询、远程操作仍需花费巨大投入,而虚拟财产、电子货币等也要提上日程。更为困难的是,如何实现实时监控,防止被执行人转移、隐匿财产,从实践中尚无有效方法。这项任务才是基本解决执行难的重中之重。
关于执行部门上下级之间的内部管理、指挥协调问题,虽然出台了大量文件,但也只能针对个别案件或者群体性案件,对于大多数案件来说,并非是依靠管理、指挥解决的。而真正存在的问题是,执行部门是否能够调动、协调、整合政府性、社会性资源和力量,用于解决实际困难。
实践中,上级与下级形成的多种关系是针对不同案件或程序的,并不可混杂在管理、指挥体系中。对于个案,只能以程序性监督为主;对于群体性案件,要以协调指挥为主;而业务指导仅适用于法律适用范畴。在基本解决执行难问题上,上级更应从技术上对下级的查控、管理体系予以支持。
需要指出的是,在体系建立后,对执行工作如何考核是个值得思考的话题。目前,单单是对基本解决执行难的考核指标是否合理尚没有统一的论证,更无论如何将其形成长效机制。对于考核合格的案件,是否真正化解了执行难有待实践的检验。(待续)
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