··· 导语 ···
成品油流通管理体制是石油政策中的重要内容，在我国油气领域重启改革的当下，其他国家的经验给我国带来怎样的启示？
近30年来，在经济全球化的影响和推动下，国际石油市场逐步扩大，石油产量、消费量和贸易量均呈现稳步增长态势，基本保持了供需平衡。在此期间，石油生产国、消费国根据本国国情制定并不断完善石油管理政策和石油流通体制，通过主动融入国际石油市场实现获得石油出口收入或者保障石油安全的目的。美国、欧洲、日本等国家和地区的石油流通体制改革的实践和经验值得我国研究和借鉴。
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典型国家（或地区）的石油流通管理政策
（一）美国
美国是世界重要的石油生产国和最大的石油消费国，其石油政策和石油流通管理体制以保障美国本国的石油供应安全为目标，以增强对世界石油市场和热点地区的控制为手段，在历史上大体经历了初步开放——保护——完全开放三个阶段。
1859-1945年为市场初步开放阶段。“一战”前，世界石油市场初步形成，美国成为世界上最大的石油生产国和最大的石油出口国。美国政府对石油工业从自由放任到被迫干预，初步形成了早期的石油政策。在国内采取在不干涉石油工业独立发展的原则下，反对大石油公司的垄断，维护石油市场相对公平的竞争环境，推动石油工业发展的石油政策，在立足国内石油开发的同时，不断加强对国外石油资源的争夺。在这一时期，美国的石油管理从临时机构管理向常设机构管理转变，从分散管理向集中、专业化管理转变。1933年，罗斯福实施“新政”，国会授予政府干预石油工业的权力，改变了原来相对放任自流的石油政策，开始控制国内石油生产，实行石油生产配额制，并限制州际间石油贸易和国外石油进口。第二次世界大战是美国石油政策的转折点，逐步形成了综合性的石油政策。为保证战时石油供应，政府放开了国内石油生产限制，实行石油供给配给制。同时，积极支持国内石油公司对外石油开采开发，提高美国石油公司在国际石油竞争中的地位，并对石油进口采取关税壁垒等贸易保护政策，保护国内石油工业发展。
1946-1978年为市场保护阶段。1959年3月，美国政府确立了强制性进口配额计划，同时积极鼓励石油公司扩大在中东石油权益，加强对中东石油的控制，建立以美国为核心的国际石油秩序。20世纪70年代以前，美国国内的石油政策主要是防止进口石油，尤其是海湾国家廉价石油对国内石油产业的冲击，降低石油对外依存度。到尼克松政府时期，开始增加石油进口，并逐步取消强制性的石油进口配额制，只保留对价格的管制。第一次石油危机使美国政府认识到对进口石油依赖的脆弱性，此后逐步减少对进口石油，尤其是不稳定地区进口石油的依赖，保障石油安全成为美国石油政策的核心。这一阶段美国石油管理体制主要是对能源价格实施管制，对石油进口采取关税壁垒政策，开始重视石油安全问题，推动成立国际能源机构，建立石油安全储备和石油美元机制。
1979年以后是市场完全开放阶段。第二次石油危机以后，美国政府根据形势变化，不断调整石油政策。卡特政府取消了国内原油市场的管制，加快替代能源的研制和开发。里根政府完全放开了对石油价格的管制，主要依靠市场力量调整能源价格和分配，并通过石油进口多元化战略确保美国石油供应安全。克林顿政府积极展开石油外交，扩大石油供应来源多元化，减少对中东石油依赖，鼓励国内石油开发和生产，开发先进石油生产技术，进一步开放市场，改革石油精炼管理体系，提高成品油质量标准。小布什政府扩大了石油战略储备容量，并利用军事、外交等手段，进一步加强美国外部石油供应安全，巩固美国为主导的国际石油体系。奥巴马上任以后，积极推进增加国内石油产量，打破了持续20年的近海采油禁令，开放近海油气资源开发权。总之，这一阶段美国石油管理政策的主要内容是：取消强制性石油进口配额，逐步放开油气价格管制；实行多元化石油进口战略，减少对中东石油依赖，保证供应安全；重视石油战略储备，利用军事外交等手段，进一步加强美国外部石油供应保障。
（二）欧洲
欧洲国家的石油政策和管理体制深受美国的影响，也经历了大体相同的发展过程。
法国是欧洲主要的石油进口国之一。1992年12月31日,法国颁布了92-1443号法律，规定石油市场向所有的经营者开放，实行自由化。政府要求炼油厂拥有一定的运输能力并可以互相租用。经济财政工业部有关部门协助环境部对炼油厂进行监控，经济财政工业部负责监督质量。法国政府非常重视石油储备，明确了每一个石油运营者战略性石油储备的建立和保存义务，要求每一个特许经营者必须承担战略储备义务，负责储备的公司免征石油产品内部消费税。
第一次石油危机爆发以后，德国逐步调整能源战略和政策，建立了较为完善的石油管理体制。一是建立多元化的石油进口渠道，逐步降低对中东地区和欧佩克成员国的石油进口依赖。二是海上运输与管道输送并重，以减少供应风险。三是高度重视石油战略储备，建立了一套既经济又高效的石油战略储备和应急机制。此外，积极开展能源外交，参与多边合作，鼓励能源企业到国外发展。
（三）亚洲国家（或地区）
日本石油流通管理的主要目标是保证本国的石油供应。一是逐步放开对石油进口限制,价格与国际市场接轨。1986年1月,日本政府颁布《特种石油产品进口临时法》（简称《特石法》）。《特石法》规定，只有拥有炼厂及罐储设施的石油公司才可以进口原油及产品。1987年至1992年间,政府对炼油和油品销售的政策做了一系列改革，取消各种管制。1992年又进行了第二次改革，使国内产品价格与国际市场价格接轨。1996年4月，废除了《特石法》，放开对石油及产品的进口限制。二是依法建立石油储备体系。2002年7月，日本参议院决定把石油储备转为国家事业，以民间和政府作为储备主体。《石油储备法》规定，民营石油公司都要有石油储备，实际储备量根据每家公司的生产或进口量而定。2004年2月，成立独立的储备管理机构，从石油公团手中接管了国家石油储备的全部管理职责。三是建立相关法律制度保障，维持流通秩序、反垄断与反不正当竞争，促进流通合理化与保护特定领域。
印度为应对石油消费和进口快速增长的挑战，对石油管理体制进行了一系列调整。一是逐步实现价格放开。2002年4月，取消了政府对成品油价格的管制（煤油和LPG除外），参照进口平价确定出厂价。二是鼓励外资和私人公司进入炼油和销售领域。三是加强对市场的有效监管。石油天然气工业部是石油工业的主管部门，控制石油工业协调委员会、石油工业发展委员会和石油工业理事会三个关键组织。另外，还设有石油工业安全理事会专门负责安全。
1997年1月，韩国放开国内成品油零售价和批发价，放开对原油和成品油的进口及分销业务的管制，通过税收对市场价格加以调控。同时，对农业和渔业用油实行免税政策，对成品油出口实行退税政策。此后，进一步放开对下游业务的管制。1998年5月，韩国政府允许外国公司投资韩国炼油业；同年10月，允许外资持有韩国成品油公司50%以上的股份；2001年9月，进一步减少对国内石油公司的保护，允许加油站经营国内外多种品牌的成品油，实现了成品油销售市场的完全开放和自由竞争。
从上世纪80年代起，中国台湾地区对石油市场逐步实行自由化和国际化政策。2001年9月，通过了《石油管理法》，实现成品油贸易自由化，允许民间投资兴建炼油厂，放开经营加油站的限制，由公营变为对民间放开，逐步放开成品油进口，并逐步实现台湾中油公司的民营化。
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世界成品油流通管理体制的改革发展趋势
成品油流通管理体制是各国石油政策中的重要内容。随着经济全球化和区域经济一体化进程不断加快，世界石化产业日趋成熟，成品油销售市场开放已成为主流。
（一）成品油销售市场的开放度不断提高
从20世纪80年代开始，世界成品油销售市场的开放从发达国家逐步推向发展中国家，尤其是世界贸易组织(WTO)取代关税及贸易总协定(GATT)后，各国成品油销售市场的开放进程明显加快。
美欧石油市场成熟、竞争充分，代表了世界成品油销售市场的主要特点和发展趋势。1980年，美国依靠其政治、经济、军事等全方位的优势和对国际石油体系的控制力，最早开放了成品油销售市场。20世纪80年代中后期至21世纪初，西欧、东欧各国也先后实现了成品油销售市场的开放。亚洲各国或地区受美欧影响，在20世纪90年代以后也陆续开放了成品油销售市场。日本以1996年废除《特石法》为标志，实现了成品油销售市场的开放。菲律宾于1998年、韩国和中国台湾地区于2001年9月、印尼于2001年11月、印度于2002年4月也都先后开放了本国的成品油销售市场。
总体而言，发达国家与发展中国家在成品油销售市场的开放和监管仍存在一些差别，主要表现在开放时间早晚、开放程度大小、国际化经营程度高低、企业竞争力强弱、政府监管力度大小、监管方式、市场化体制机制的成熟程度等方面。尽管如此，成品油销售市场的开放是大势所趋，即成品油价格市场化，成品油进出口放开，批发和零售市场放开，市场投资主体多元化，各种经营管理模式并存。
（二）市场格局多由垄断转变为寡头竞争
成品油销售市场的开放对各国的石油产业和国际石油市场产生了较大的影响。市场开放降低了市场准入门槛，有效促进了竞争，削弱了垄断者在市场上的绝对优势地位。随着各种经济成分的进入，市场竞争更加激烈，进入了优胜劣汰的良性循环。
市场开放虽然打破了垄断，但是大型跨国石油公司和一些国家石油公司依托上下游一体化优势，继续在炼油和成品油分销领域占主导地位。多数开放的成品油市场都形成了以几家石油公司为主导、其他经济主体自由参与的寡头市场结构。在美国，埃克森美孚、雪佛龙、康菲等5大石油公司对市场一直有巨大的影响力。日本成品油市场开放后，逐渐形成了以新日本石油、出光兴产、SHELL昭和、COSMO、ESSO等石油公司为主的市场格局。韩国的SK、现代、LG、双龙四大石油公司拥有的加油站数量占全国的95%以上。台湾成品油市场开放后，由台湾中油独占市场变成了中油、台塑双寡头竞争的局面。
（三）市场化定价，政府不直接干预价格
市场化定价是成熟的成品油销售市场的基本特征。市场主体根据国际原油价格、市场供需、政府税收和竞争情况自发调节成品油批发和零售价格，国际原油价格波动是成品油价格调整的主要依据，最终的油价是寡头和其他市场参与者相互竞争和妥协的结果。
美国实行低税赋、低油价政策，联邦和州政府一般不干预石油产品的市场价格，成品油在国内外市场的售价完全由市场决定，并随国际市场油价波动而波动。20世纪80年代，随着市场开放，欧洲各国基本都实现了原油、成品油市场化定价。政府不再干预价格，市场均衡价格主要通过国内外市场的联动效应自发形成。日本废除《特石法》后，政府不再采取行政手段直接控制市场价格，成品油价格主要由市场竞争决定，政府主要通过税收等间接、宏观的手段对油价和成品油的生产和消费进行监管和调控，形成了与国际价格接轨的市场定价机制。但日本在市场化改革后保留了对国内成品油市场紧急干预的管理权力。
（四）加油站数量逐渐减少，成品油品牌相对集中
成品油销售市场的开放有效地促进了竞争，无论是美、欧、日等发达国家，还是一些发展中国家，成品油销售市场都不同程度出现了竞争加剧、价格下降、利润降低的趋势，加油站数量减少，而单站加油量上升。成品油销售市场竞争加剧还表现为品牌的逐渐集中。一些大型石油公司的驰名品牌，如壳牌（Shell）、埃索（Esso）、美孚（Mobil）等在成品油市场一直占据优势地位。据不完全数据统计，美国15万余座加油站，仅有不到40种成品油品牌；加拿大约14种，日本约10种，英国约10种，菲律宾约6种，韩国约5种。
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对我国的启示
（一）市场化是国际石油市场发展的大势所趋，也是国内石油市场改革应当坚持的大方向
尽管各国石油工业上游的集中度不同，但成熟的石油市场开放程度普遍较高，开放是大势所趋。世界主要国家和地区，不仅包括美国、欧洲、日本等发达经济体，而且包括菲律宾、印度、委内瑞拉等一些发展中国家，都已经完成了石油销售领域的市场化改革。
我国先后于2004年、2006年在名义上开放了成品油零售市场和批发市场，但经过10年的发展，石油市场的运行和管理与成熟市场相比仍有很大的差距，仍未实现真正的市场化。最主要的表现就是市场的开放程度明显滞后于经济发展水平和石油工业发展速度，普遍存在行政性垄断。十八届三中全会提出，要全面深化改革，处理好政府与市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府的作用。推进石油领域的改革，必须进一步加快市场开放步伐。
（二）转变石油安全观念，从生产依赖逐步转向市场依赖
国际市场已经成为一些国家保证石油安全的重要途径和一些跨国公司获得超额利润的重要手段，最具代表性的就是美国、欧洲、日本等。美国率先开放了石油市场，依靠国际石油市场，成功地保障了一度超过9亿吨、占世界五分之一左右的国内石油消费，并通过自身的实力和市场影响力，积极推动构建国际石油体系，使越来越多的国家从中受益；在亚洲，日本、韩国的石油对外依存度均超过95%，但是在全球石油市场开放的大趋势下，顺应潮流开放了国内市场，通过市场的力量，保障了国家的石油安全。
在未来较长的一段时期内，中国的石油消费将继续增长，但本土增产潜力有限，产出增速仍将小于消费需求的增长，对国外石油的依赖还将持续较长时间。从国内看，本土原油产量已连续几年稳定在2亿吨左右，而2014年进口量已经超过3亿吨，进口依存度达到接近60%，单纯依靠国内的生产早已无法充分保障供应。石油需求只能越来越多地依靠国际市场解决。加快开放国内原油和成品油市场，实现从生产依赖转向市场依赖，既是中国经济增长和石油行业发展的必经阶段，也是保证国家石油安全、稳定石油供应、降低油价波动对实体经济冲击的必要手段。应该顺应国际市场的发展，通过推进价格形成机制改革以及调整石油进口政策等一系列政策，加快融入国际市场的步伐。
（三）高度重视并不断完善石油储备体系
在各国石油流通管理体制中，石油储备是重要的管理内容。美国、日本、欧洲等都制定了石油储备制度，建立了较为完善的战略石油和商业石油储备体系，并将石油储备作为国家能源安全和贸易保障的重要手段。国际能源署要求，除石油净出口国以外，成员国需承担90天石油净进口量的石油储备义务。但在实际操作中，一些国家的储备数量要远远高于这一标准。
近年来，我国石油进口量不断扩大，对外依存度逐年提高。但是，由于石油贸易的特殊性及诸多客观原因，并没有获得与自身进口量相匹配的贸易地位。受制于储备能力不足和贸易方式单一，无法通过调整买入时机和储备数量及时对国际石油市场的变化做出反应。国际石油价格的大幅波动经常给我国石油企业造成损失，这种被动的局面与我国在国际石油市场上的贸易量不相称。鉴于储备设施的建设需要一定的周期，从长远考虑，我国应当加快石油储备设施建设，进一步完善国家石油储备管理体系。
（四）不断提高质量标准，实现成品油同质化
成品油质量标准是美、欧、日、韩等国家或地区市场准入的重要条件。随着经济发展和环保要求日趋严格，成品油的一些相关技术指标逐渐成为市场成熟国家的强制性标准，成品油基本实现了标准化生产，品质逐渐趋同。我国应当统一并不断提高成品油质量标准，加快落后产能的淘汰，促进国家之间和地区之间的成品油贸易。
（五）政府职能转变，通过依法监管以促进市场公平竞争
如前所述，尽管我国的成品油市场已经放开，但是从定价、市场准入、竞争程度来看，仍未实现真正的市场化。诸多问题最终要依靠市场化来解决。从石油市场开放国家的实践看，政府职能转变是推进石油市场改革的前提和基础。政府应当逐步减少对市场的直接干预，由决策者转变为规则制定者，但仍然保留必要的监管和调控手段。转变监管理念和监管方式，监管重点由量价控制转向制定质量标准、维护市场秩序，努力形成“竞争主体多元化、产品来源多样化、行业管理规范化”的市场格局，促进市场主体的公平竞争，从更高层次上引导石油市场健康发展。
（本文为国务院发展研究中心“新形势下我国石油流通体制改革研究”课题组部分成果，作者为张亮、李志传、许伟。作者单位：张亮、许伟为国务院发展研究中心办公厅，李志传为中国海洋石油总公司经济技术研究院）
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