【专家访谈】对上海第三方教育评估机构建设的学理探究 —

访谈对象简介：

冯晖，上海市教育评估院主持工作副院长，博士，研究员。

樊秀娣，同济大学办学质量评估院博士。

樊：上海是国家管、办、评分离的试点单位，要把这项改革实践落到实处，其中扶持好第三方的教育评估机构是关键。为此，大家都想到了上海市教育评估院（简称评估院），感觉你们既是第三方评估机构，又好像不全是，因为属于官方性质。很想听听您对这方面的看法。

冯：管、办、评分离，是非常正确的方向。此三者是政府、学校、社会之间的决策、执行、监督相互协调、相互制约的关系。站在法理的角度，教育领域在这方面与其他领域的含义不一样。因为《教育法》规定我国教育实行督导制度和评估制度，《高等教育法》明确规定“教育行政部门负责组织专家或者委托第三方专业机构对高等学校的办学水平、效益和教育质量进行评估”。如此，在教育法理中，评估本身就是教育行政管理的职能。因为有这个上位法的界定，实现管和评的分离，其实就是把评估的事务从教育行政部门中脱离出来，即政府职能转变。评估活动不是由教育行政部门直接来组织实施，也就是说，把专业的事情，交由专业的机构去做。在这种形式上，无论是社会上的第三方评估机构，还是我们评估院，它们和教委之间是甲方和乙方的关系，甲方委托或授权乙方来具体实施某一件事情。所以，从大的法理上来梳理，不是教委把评估的职能剥离出来，而是从评估的事务性工作中解脱出来。

樊：按照您的说法，评估本身就是教委的职责之一？

冯：这是教育法规定的。教育领域评估和其他行业的评估是不一样的，环境评估、资产评估等，完全可以由第三方去做，但教育评估是质量保障、质量监控的一种手段，它本身就是一种具有诊断、监控、激励等功能的管理手段。

樊：那大家会有这样的疑虑，你是法律的制定者、执行者，你再来评价你执行的效果，这样的逻辑关系好像说不通？

冯：你提的问题触及到一个核心点，那就是对管和评两者边界的把握，这个问题应该是从制度上加以解决。比如说，上海教育评估院的业务与市教委十几个处室有关，如果没有一个边界制度的话，那就只能取决于各位处长的行事风格。如果某位处长潇洒一些，他会委托给你去做。如果处长喜欢事无巨细地一手抓，他就会细化到评估业务里面具体怎么做，那评估的独立性就得不到保证。这其中就涉及到一个甲方与乙方的边界问题。

樊：如此说来，和你们业务相关的处室，它们的职责是把任务委托给你们，而之后的具体实施则完全应由你们自己做决定？

冯：所以这是制度设计上的问题，就像工程上的设计方与施工方的关系，教育评估中的甲方需要明确工作的要求，乙方需要深刻理解评估项目的立意、要求等，当然过程当中出现具体情况还可以进行双方沟通。如果大家把边界划分清楚了，各自的职能也明确了，这对双方都有好处。对政府来讲，可以把更多精力放到政策设计、调查研究上去。对我们评估机构来说，可以发挥自己的专业优势，把工作做得更加专业、到位。

樊：现在大家有一种疑惑，我替大家提出来，那就是你评估院隶属于教委，不是完全独立的，你要替政府说话，还能保持客观、公正否？

冯：中国有中国的国情。比如我们上海教育评估院，作为上海市教委的直属单位，你说这算不算是第三方？虽然评估院和市教委是一个行政隶属关系，我的职务也是上级任命的。但从另一个角度看，评估院是独立的法人单位、独立的财政预算单位，所以需要直接承担法律责任的，从这个意义上讲，评估院也是独立的第三方。

樊：作为独立的法人，那你向谁负责呢？还有，你们相应的财政制度怎样？这些和第三方机构有何关系？

冯：首先，上海市教育评估院是独立法人，一切法律责任由我们自己承担；其次，评估院是独立财政预算单位，由市财政承担我们的人员经费。所以，从这两个角度来说，评估院属于独立的第三方。至于行政隶属关系，退一步说，事情是人做的，人在地球上总是存在社会关系的，因此，即便没有行政隶属关系，只要大家同处在一个地球、一个社会，彼此之间总也是存在这样那样的关系的。哪怕你在社会上注册成立一家评估公司，与教育行政部门没有隶属关系，外部如果要给你施加影响，总归也能通过某种途径找到你的。所以，根本性的问题不在于隶属关系，而在于作为一家评估机构，你的价值取向是什么？你的定力如何？你能坚持什么样的主张？最终是需要通过自己的行为来逐步积累自己的声誉的。

樊：我们不能保证所有人都能像您说的那样有定力。在从人治走向法治的进程中，这个问题要怎样来对待？

冯：这里涉及到两套制度：一套是顶层设计的制度，甲方、乙方职能边界的制度设计，或者是契约关系的制度设计；另一套是评估机构的内部管理制度。内部之间的相互制约、相互监督机制，是非常重要的。例如回避制度，学校委托我们评估院来评定学校教师的职称，那我们院里的工作人员，就必须有回避的问题。另外，我们还有一个承诺制度，提出做事必须坚守的职业操守和道德底线，一旦违背就要受到相应的处罚。无论是回避制度还是承诺制度，要求评估院工作人员做到，同样也要求评估专家做到。所有的问题归结为：大制度与小制度、外部机制与内部管理，必须两套制度一起发挥作用，才能形成有效的监管。所以，从某种角度而言，无论是行政隶属关系还是体制外的独立公司，真正起决定作用的，还是你这个单位领导和成员的定力、素质和内部管理制度。

樊：以上海教育评估院为例，作为独立的财政预算事业单位，你们的行政经费来自于国家的财政拨款，这和其它的体制外机构相比在财务上存在很大的差异，您如何来看待这块优势？

冯：首先，我们要接受财政的相关审计；其次，财政承担了我们的人员经费，所以我们做业务的时候，人力成本是不计入项目经费的。而一家社会评估公司，它做业务肯定要把人力成本算进去的。这样教委的项目给我做的成本和给其它机构做的成本是不一样的。从某种角度而言，正因为有了财政的支撑，我们能够把业务做得更细、更强，也更能坚持原则、坚持底线。如果是第三方的盈利机构来做这件事情，甲方对它的影响作用可能会更大。

樊：如果教委把教育评估项目以招标的形式推出，而且强调必须和行政部门脱钩的机构才能参与竞标，评估院会怎样？

冯：评估院的职能主要就是完成市教委委托的各级各类教育教学评估项目。教育法中规定：教育行政部门组织教育教学的水平、质量、效益评估，当然政府可以把评估的事务工作剥离出来，通过招投标方式购买服务。评估院因为职能界定的关系，必须完成市教委委托的业务，但同时因为体制的关系，我们可以通过绩效工资等手段来激励我们的员工，但毕竟力度有限，而且全院职工的工资总额是固定的，不能说多做了几个项目，给职工多发些奖金，这是不允许的。我们也愿意参加招投标，我们的能力、水平不会比别人差的。因为评估院有财政的支持，我们可以投入一批人、一批力量去研究教育评估，使评估活动更加专业化，这是专业水平和能力的体现。如果是一家社会机构，目前不太可能投资组织一批人去做研究。任何机构，想要参与招投标方式的竞争，都可能会产生两大行为：一是提高机构的专业水平和服务水平；二是会不会发生桌子底下的东西？事物具有两面性，应该说，管、办、评分离是发展方向，但就目前中国的国情和条件，让教育评估完全市场化，目前还不成熟，让国营经济和民营经济共存，可能是目前比较适合的选择。这里还涉及到一个根本性的资质问题，现在开展的环境评估也好，资产评估也好，评估机构都有国家资质认定的。而教育评估到现在为止，还没有建立资质准入制度。

樊：的确，教育评估应该是一个门槛很高的专业。政府推行教育评估项目的招投标机制，还要先做好前期的准入资质认定，达到一定的标准才能参与竞标。这正是您提到的准入机制问题，请谈谈对此的想法？

冯：归根到底还是一个顶层设计的问题。推进管、办、评分离，扶持第三方教育评估机构，建立准入机制很重要。准入标准谁来制定？谁来核准？谁来授权？评估机构的业务范围也很重要。打个比方，如果一个中小学里成立评估机构，去评估中小学，我相信应该可以。而反过来讲，如果一个中小学校里的评估机构，让它去评估高等教育，这就可能不太合适。当然，这不过是我们一个凭空的感觉。准入标准可以由政府定，也可以由行业协会定，这需要具体深入研究，但是教育评估作为一个行业，因为有其专业化要求，所以应该建立准入制度。

樊：制度建设很重要，在条件还未具备的情况下贸然市场化操作，您认为会是怎样的结果？

冯：建筑领域总归市场化了吧，也有准入制度，还有监理、验收制度，为什么还会有那么多的豆腐渣工程？不排除这里面有许多“暗箱操作”的工程，所以不能说，是市场化才出了这些问题，但也不能说，市场化了就不会出现这些问题。这里还是一个顶层的资质设计和管理问题，造摩天大楼和一般的库房还需要不同级别的资质。教育评估市场化，我认为也是可以的，但走上市场化的前提条件是，要先把准入机制建立好。每一家单位对照资质级别和范围，在市场里面找到适合自己的层面去进行竞争。如果没有这个机制，出现混乱是不可避免的。

樊：教育的影响是长远的，需要慎之又慎。您认为在这方面政府需要做些什么？

冯：出现乱象了之后呢？就像建筑工程那样腐败的案子全都出来了，给社会造成的危害非常大。教育还不同于建筑工程，一耽误就是一代人或几代人。为此，对政府来讲，做好顶层设计是重中之重，还要慎之又慎。应该先把各种问题想清楚，而不是贸然一头扎进去市场化。管、办、评分离，分离的本质是组织方和实施方的分离，比如，建筑设计和建筑施工的分离。设计由政府来做，因为这是教育法、高等教育法等明确的政府教育行政部门的职能，但施工应由专业的施工队来做。这样的分离，不能简单地理解为管和评之间的对立，两者之间是相互支持、相互配合的。

樊：吃着“皇粮”的机构会否因为缺乏压力而导致动力不足？而其它体制外的评估机构为了要生存下去，是否会更加努力来获得评估授权方的认可和满意？这其中一个最根本的问题就是建立一个相对公平、公正、公开的竞争机制，让你们评估院还是其它的第三方评估机构，大家都有一个健康的环境和发展的空间。您认为这方面最重要的是什么？

冯：你讲的是一个核心的问题，在这个制度设计里面，明确各方的边界最重要。问题一，对政府来讲，要明确政府的职责范围、权力边界。政府把评估项目委托或招投标方式向评估机构购买服务，就要明确你做什么、我做什么，双方的职责边界一定要清楚。所有的改革，最根本、核心的问题在于政府职能转变。问题二，我认为，需要大力发展、规范发展行业协会。很多事情可以让行业协会去做，为此，也要明确行业协会的定位是什么？职责是什么？自律机制是否健全？当然，行业协会也不是谁想做就能做的。无论是政府也好，评估机构也好，行业协会也好，大家都要明白各自的边界在哪里。我认为一定要从制度的层面，从法律法规的层面，建立规范运行的长效机制。吃“皇粮”的机构不会因为缺乏压力而导致动力不足的，因为完成市教委的任务、服务上海教育改革发展是我们的使命和责任，当然还有体制内一些措施来保证我们的职工必须具有事业心、责任感和发展动力。反过来说，体制外的评估机构为了获得甲方的满意度，是不是只有提高专业化水平这一种方式？会不会发生一些不该发生的事情？因此，建立健康的环境，保证公平公正公开的竞争机制，必然也是政府的责任。

(蒋明子整理)