《史记·平准书》抄录了一份公卿上奏：
郡国颇被菑害，贫民无产业者，募徙广饶之地。陛下损膳省用，出禁钱以振元元，宽贷赋，而民不齐出於南亩，商贾滋众。贫者畜积无有，皆仰县官。
异时算轺车贾人缗钱皆有差，请算如故。诸贾人末作贳贷卖买，居邑稽诸物，及商以取利者，虽无市籍，各以其物自占，率缗钱二千而一算。诸作有租及铸，率缗钱四千一算。非吏比者三老、北边骑士，轺车以一算；商贾人轺车二算；船五丈以上一算。
匿不自占，占不悉，戍边一岁，没入缗钱。有能告者，以其半畀之。贾人有市籍者，及其家属，皆无得籍名田，以便农。敢犯令，没入田僮。
和班固相比，司马迁的一大特点，就是不大喜欢照抄奏章、诏令的原文（从历史研究的角度说，这意味着晚出的《汉书》反而保存了不少第一手资料）。这里，他把这么长的内容照录下来，显然是在司马迁看来，这里的内容极其重要。
这次公卿上奏的时间，是元狩四年（公元前119年）的冬天（即年初，当时的历法仍以十月为岁首），还有其他许多非常重要的经济政策，也在同时或稍早出台。
元狩四年是卫青、霍去病漠北决战，对匈奴取得决定性胜利的那一年，同时也是朝廷（当时更习惯叫“县官”）和社会中上层之间的互信，降到冰点的一年。
古人以天地东南西北为六合。汉武帝时代六合多事，除了四方都有战事之外，天地对人类也并不友好。从建元元年（公元前140年）到元狩四年，二十二年的时间里自然灾害不断。蝗灾、旱灾和地震频频发生，但最恐怖的问题还是黄河：汉武帝即位第三年就发生了黄河泛滥，平原变为泽国，“人相食”的大悲剧。之后许多年的时间里，尽管朝廷一直在努力，但这个工程有点超越当时技术水平的极限，决口一直没有堵上。
农业社会的剩余，归根结底是非常有限的。文景时代国家的积累，看起来很多，实际上在战争和救灾面前，根本支撑不了多久。
年轻的皇帝开始显然没有意识到这一点。可以看到，皇帝一即位，诸多事务上出手都极其慷慨豪阔，他很愿意让别人分享自己的财富。元光年间（前134年~前129年），也就是皇帝大权在握的最初几年，北击匈奴和经略西南夷两大战略相继即启动，皇帝也非常重视发挥金钱带来的正面激励作用。
到了元朔年间（前128年~前123年），皇帝就不得不开始面对国库空虚的事实。西南夷的开拓一度暂停，但对匈奴的战车一旦启动，就只能一路狂奔。在这段开支浩繁的岁月里，作为一个高瞻远瞩的皇帝，汉武帝很清楚，有三种人必须优先给予安抚。
第一种人是杀敌建功的将士。
秦朝灭亡就是近在眼前的教训。始皇帝一统天下之后，秦军的回报剧减。结果二世即位后天下大乱，秦军主力当中，一支向项羽投降，另一支南征的部队，干脆截断归途独立建国。这种情势下，秦朝不亡，也就没天理了。
所以，一定要确保浴血沙场的将士有足够的回报。《史记》留下了许多“捕斩首虏之士受赐黄金二十余万斤”，“是岁费凡百余巨万”“赏赐五十万金”之类的记录。一直到元狩四年，空前重大的胜利意味着之前已经花掉了空前庞大的军费，现在又要有空前浩大的赏金支出，才终于“战士颇不得禄矣”。
第二种人是入境投降的敌人。
元狩二年，匈奴浑邪王率领四万余人投降汉朝。汉武帝派遣骠骑将军霍去病亲自前往迎接，为了让浑邪王感受到汉朝的热情和实力，汉武帝组织了两万辆马车（对民间造成了极大的骚扰），组成浩浩荡荡欢迎队伍。这些匈奴人在汉地没有生存能力，之后衣食用度完全“仰给县官”，即靠朝廷的财政拨款来生活。
汉朝士民对这种情况不说民怨沸腾，至少也啧有烦言。具体操作中，有些环节也确实难免变成形象工程。但这是为了吸引更多的匈奴人归附，在汉武帝看来，算长远利益，无疑是值得的。
第三种人是流离失所的灾民。
被逼入绝境的民众会铤而走险。曾有一个叫徐乐的人为汉武帝分析说：国家的危难，分为土崩和瓦解两种情况。只是社会上层不满，叫做瓦解，好比景帝时七国之乱就是这样，那是可以解决的问题；社会底层不满，叫做土崩，秦朝末年就是这样，那就无可挽救了。
汉武帝很赞赏徐乐的观点，为了避免土崩，救灾的时候，他也从不吝惜。
正因如此，明末清初的大思想家王夫之读史至此，对《史记》中的幽怨情绪十分愤慨。他为汉武帝辩护而痛骂司马迁：汉武帝折腾老百姓是很过分，但他救助饥民，也算很到位了。“费以亿计，不可胜数”是事实，但比起那些“视民之死亡而坐拥府库者”不是好得多吗？司马迁的《史记》真是谤书，简直就没有地方不在诽谤。
显然，亲历过乱世的王夫之看来，汉武帝比明末的皇帝好太多了。
既然这些地方的钱都绝不能省，那么，钱从哪里来呢？汉朝常规的赋税总和大约六七十亿，面对动辄超过百亿的开支，应该怎么办？
那就只能瞄准社会中的富裕阶层了。
汉朝建立已经七十多年，基本采用自由放任的经济政策，民间的财富，积累也非常可观。当然，最赚钱的还是三个行业：铸钱，冶铁，煮盐。这三个领域，都是老百姓日常生活所必需，当时的条件下，又有相当高的技术门槛。能进入就是暴利。
汉武帝首先想到的打击对象，是诸侯王。几乎从任何角度看，诸侯王都适合成为优先打击对象。首先，诸侯王强大了，对中央朝廷是个威胁，不为钱也要打击他们；其次，诸侯王特别有钱，事实上从三大暴利行业里获益最多的，就是诸侯王；第三，诸侯王是一个人数不多的特殊人群，也不得人心，打击了他们，老百姓不但未必有多少同情心，欢呼雀跃也说不定。
至于一般富户，应该说汉武帝开始还是并不想下毒手的。一直想和民众进行利益交换。你给朝廷捐钱捐物资，有罪的朝廷就免你的罪，没罪的朝廷就给你爵位。
但汉武帝不得不接受一个现实：爵位销路不佳，这项生意已经被他的祖父和父亲做滥，爵位卖不起价钱。[1]他希望富裕民众尤其是大商人给自己捐款，但实际情况恰恰相反，因为朝廷的资金筹措经常需要靠他们来经手，他们只是把这当作自己发财的机会。他们囤积居奇，家累万金，随行车辆一百多，大量贫民成为他们的私人奴仆，而“不佐国家之急”。
有个河南人叫卜式的，从汉武帝对他的态度里，很能窥见皇帝心态的变化。
对匈奴的战争启动之初，卜式就提出要上缴一半家产给朝廷。汉武帝派使者问他，这么做是不是想当官，答复说不想当官；又问是不是有什么冤情？答复是也没有冤情。卜式说，他只是有才能的人应该不畏惧到边境战死，有钱人则应该积极出钱保障后勤，好尽快打败而已。
于是汉武帝有点想见一见这个人，但丞相公孙弘说，卜式这么做违背人性，根本不是合适的表率。汉武帝也就认同了他的说法。没要卜式的钱，很长时间里也并没有给他什么回应。也就是说，汉武帝在财政底气还比较充足的时候，对夸张的道德榜样并没有多大的兴趣。
但到了元狩二年（公元前121年），一方面国库已经极度空虚，一方面两年后的超大规模出击，这时候肯定已经在筹备当中。此时卜式又捐了一笔救灾款，终于引起汉武帝的重视。皇帝把卜式的事迹“布告天下，尊显以风百姓”，树立他为正面典型。
然而正如当初公孙弘所断言的，榜样的力量是无用的。朝廷得到的捐赠宛如杯水车薪，天下商人仍然自得其乐，享受着自己骄奢淫逸的生活。
汉武帝觉得忍无可忍。宣传卜式，可能是最后一次提醒和警告：应该与朝廷共克时艰。既然富人们仍然如此不知死活，那就怪不得皇帝动用雷霆手段了。
正如自古以来迫害文人的急先锋也是文人一样，真正能帮助朝廷收拾商人的，也是商人。汉武帝启用了三个重要人物：大盐商东郭咸阳，冶铁巨头孔仅，和洛阳商人的儿子桑弘羊，用后世流行的话说，这个人拥有“计算机一般的大脑”。
三大暴利行业，铸钱的权力早已经收归国有，现在要做进一步的改革，推出了所谓“白金三品”：汉武帝用银和锡铸造了三种新货币，规定钱币上有龙纹的价值三千钱，马纹的价值五百钱，龟纹的价值三百钱。
铸造货币的银锡本身当然不具备这么高的价值，也就是说，这些货币有这么高的购买力全靠国家信用来背书。喜欢把“中国早就有”当作荣耀的学人，曾经喜欢以此为例论证汉武帝已经发明了信用货币。但在历史当事人司马迁看来，这个超越时代的发明完全是一种灾难，朝廷也根本没有打算在这件事上诚信，这就是对民间财富赤裸裸的掠夺。
煮盐、冶铁两个行业，从此也要国家垄断。汉武帝首先做出慷慨的姿态：来自盐铁的税收，本是用于皇帝的私人开销的，现在，汉武帝把这笔收入转交给国家的财政部门。接下来，汉武帝就要求天下商人和自己一样慷慨：他任命盐铁行业的富商为国家的官吏，实际上就是那些盐铁产业还由你来管理，但产业的性质已经由私有变成国有。这项工作的具体推行，是由东郭咸阳和孔仅两人负责的。身为业内巨头出身的官员，商人要想玩什么花招抗拒朝廷的新政，当然瞒不过他们的眼睛。
桑弘羊主导均输、平准。简单说，均输就是利用国家利用控制天下道路的物流优势，直接参与经商获取利润；平准则是朝廷规定物价，不允许商人肆意涨价。这两项政策听起来都没有太大不妥，甚至颇有打击牟取暴利的商人，保护普通民众的意义，但实际操作的结果，就是另一回事了。
这一系列改革如同一把把镰刀，疯狂收割着民间的财富。但所有这些都还不够。于是回到本章开头的那份上奏：
郡国颇被菑害，贫民无产业者，募徙广饶之地。陛下损膳省用，出禁钱以振元元，宽贷赋，而民不齐出於南亩，商贾滋众。贫者畜积无有，皆仰县官。
各郡、国颇受灾害，贫民没有产业的，招募他们迁徙到地多而富饶的地方。陛下降低膳食标准、节省日常开销，拿出私人的钱来赈济百姓，降低贷款利率，减少赋税额度，然而百姓仍不能都去田亩中耕作，商人数目不断增加。贫民没有积蓄，都仰赖朝廷供给衣食。
这番话里充满怨念，自然是公卿们替汉武帝说心里话。皇帝为了国家和民众，真的是受苦了。而你们这些商人还如此自私自利，还有一点廉耻和忠爱之心吗？所以针对商人，要征收一种新的赋税：
异时算轺车贾人缗钱皆有差，请算如故。诸贾人末作贳贷卖买，居邑稽诸物，及商以取利者，虽无市籍，各以其物自占，率缗钱二千而一算。诸作有租及铸，率缗钱四千一算。非吏比者三老、北边骑士，轺车以一算；商贾人轺车二算；船五丈以上一算。
这个新增的税种习惯上称为“算缗”。缗是串钱的绳子，一缗就是一千钱。算的意思比较复杂，大概指某种税率下应该缴纳的金额，并不是一个固定的数字。汉武帝时代，是一百二十钱。
针对商人的车辆和现金收税，汉朝大概早就有过，但收的不算多，也长期没有落实。现在，汉武帝把它发扬光大：第一是收税对象是所有有经商行为的人，不再限于在籍的商人，可以想象，这个政策在执行的过程中，这很容易扩大为针对几乎所有的有产者；第二是原来只对现金和车辆征税，新政策在执行过程中，却大概变成了把各种财产都折算成钱，然后征税。
一般工商业者“缗钱二千而一算”，也就是缴纳6%的财产税。
汉初虽然有许多歧视商人的政策，但对他们的经商行为并不干涉，这时社会贫富差距已经非常惊人。这种情况下，6%的财产税也不能说非常过分。但是，财产税最大的问题就是计税依据难以准确界定，税收征管难度大，税收成本高。可以想象，作为一个理性人，会想方设法的瞒报财产。
所以汉武帝又出台一个厉害至极的配套政策，也就是告缗：
匿不自占，占不悉，戍边一岁，没入缗钱。有能告者，以其半畀之。
不申报财产，或者申报不实的，都发配到边境地区一年，资产没入国库。如果有能检举揭发这种现象的，就把被检举者的财产，分给他一半。
检举者的获益如此之大，可以想象，应该很容易调动广大人民群众的积极性。但事实上一开始算缗、告缗的实施效果不佳。卫青、霍去病获得了辉煌的胜利之后，还是出现了“战士颇不得禄”的状况，说明财政缺口并没有堵上。
显然，各郡国的政府因为这笔收入是用于国家开支，对自己没什么好处，同时又预感到引发的社会动荡可能很大，大多采取了敷衍塞责的态度。
所以，到元鼎三年（114），汉武帝不得不重申，告缗令必须坚决贯彻落实。要实现这个目标，需要另一批新型官员。这就需要提到一个极具汉武帝时代特色的名词：“酷吏”。
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