作者：王立（经济法学博士）
2022年1月21日，最高人民法院发布《关于审理证券市场虚假陈述侵权民事赔偿案件的若干规定》（法释〔2022〕2号，以下简称“新规”）。新规为近二十年前最高院《关于审理证券市场因虚假陈述引发的民事赔偿案件的若干规定》（法释〔2003〕2号，以下简称“旧规”）之修订版。全面修订呼声已久，终有新规。笔者初读，做一些学习笔记供拍砖。
01
标题与行文逻辑：确认证券虚假陈述的侵权属性
与旧规相比，新规标题中增加了“侵权”二字。此二字意义重大，说明经过多年的学术讨论与裁判经验总结，主流观点已经统一：证券虚假陈述行为的法律性质为“侵权”。而旧规名称表达模糊（“引发的”），可以看出，当时对证券虚假陈述的定性是游离的。
同时，从新规逻辑结构看，侵权定性也贯穿全文。一般而言，侵权行为的构成要件为四方面：违法行为、因果关系、主观过错、损害结果。新规全文结果分为八个部分，除了一、七、八部分为一般规定、诉讼时效和附则外，第二、五部分分别为“虚假陈述的认定”“责任主体”（违法行为），第三部分为“重大性及交易因果关系”（因果关系），第四部分为“过错认定”（主观过错），第六部分为“损失认定”（损害结果）。整个文本呈现出清晰的行文逻辑：除程序性规定外，实体性条款全部围绕侵权行为的四要件展开。
相比之下，旧规的行文逻辑就毫无章法可言。一会儿实体，一会儿程序。说明当年学术界与实务界对证券虚假陈述的法律性质问题，并未有统一认识。
02
规制对象：扩展至区域性股权市场，但仍以股为基
新规第1条第2款，将区域性股权市场纳入参照适用的范围。这是一个突破。
但通读新规，能够感觉起草者仍是将股票型证券作为规制对象来设计整套制度，而未分类依债券等其他证券类型进行特殊规制。
首先，新规适用范围有“场所限制”。我国债券市场颇为分裂，其中体量最大的一块是银行间债券市场。《证券法》是否适用于银行间债券有着很大争议[1]，这个争议同样延续至虚假陈述司法解释的修订。新规第1条规定“在证券交易场所”发生的证券虚假陈述案件适用本规定，而新规第34条对此作了概念解释：“本规定所称证券交易场所，是指证券交易所、国务院批准的其他全国性证券交易场所”。文义解释的一个困境是：银行间债券市场是否属于这里说的“证券交易场所”？是否属于“国务院批准的其他全国性证券交易场所”？实践中，似乎并没有人将银行间债券市场归为证券交易场所之列。[2]个人观点更倾向于，在目前，新规是排除了对银行间债券市场的适用。
其次，新规的规则设计并未考虑债券等其他证券的特殊性。与2020年7月15日最高院印发的《全国法院审理债券纠纷案件座谈会纪要》（下称《债券纪要》）相比，新规并未对债券虚假陈述纠纷进行特殊的因果关系、损失计算规则设计。在这些关键制度上，新规与《债券纪要》发生冲突时，该如何适用？新规显然具有效力位阶的优先性，但新规却没有根据债券进行特别规制，因此必然会产生适用上的困惑。
第三，尽管新规已将区域性股权市场也纳入参照适用的范围，但这类股权交易也有其特殊性，仅“参照适用”，似乎制度供给还是不够。
[1] 最高院对此问题的观点就有冲突。2020年5月14日，（2020）最高法民辖终23号裁决书明确，银行间债券市场属于国家批准设立的证券市场以外的交易市场，不适用《若干规定》（旧规）。但2020年7月15日，最高法院《债券纪要》却明确指出公司债券、企业债、非金融企业债务融资工具“具有还本付息的共同属性”，应当“适用相同的法律标准”。
[2] 笔者翻阅了《证券法释义》、所有2019年《证券法》修订后的新版教材专著，也未有一处解释证券交易场所概念时提到银行间债券市场，举例均仅指向新三板。
03
前置程序之废除：关注投资者举证难问题的后续实践
新规第2条有两款，讨论较多的是第2款。但实际上，该条第1款也很重要。
该条第1款规定，证券虚假陈述的立案条件为：符合《民诉法》第122条规定，且提交相关证据或证明材料。《民诉法》第122条规定的立案条件为：“（一）原告是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实、理由；（四）属于人民法院受理民事诉讼的范围和受诉人民法院管辖。”该条并没有要求在起诉时必须要提交相应证据，反而是提供了一个举证期限给予当事人可以先立案再举证（甚至超过举证期限提交证据，在实务中很多时候也是可以的）。但本次修订后的证券虚假陈述新规在取消前置程序的同时，又增加了立案要求：即在《民诉法》立案条件之外，还须提交相应证据才能予以立案。在答记者问中，最高法民二庭负责人对此的说明是“为了防范没有事实根据的滥诉行为”。对于此项规定，笔者持保留意见。[3]
引人瞩目的是本条第2款的取消前置程序规则：“人民法院不得仅以虚假陈述未经监管部门行政处罚或者人民法院生效刑事判决的认定为由裁定不予受理”。旧规的规则是投资人提起虚假陈述证券民事赔偿诉讼，需要提交行政处罚决定或者公告，或者人民法院的刑事裁判文书。由于证券虚假陈述案件案情复杂、专业性强、取证困难，在证券市场发展早期，为减轻原告举证责任、防止滥诉、统一监管与司法标准，要求行政或刑事程序前置有一定的合理性[4]。但前置程序限制了投资者的诉权，且投资者权利实现周期过长，所以有必要在制度层面[5]增加原告的诉讼前置程序选择权——原告既可等待行政或刑事程序、利用相关证据展开诉讼，也可跳过这些程序自行取证、径行起诉。这两种方案对投资者来说，各有利弊。但无论如何，新规赋予投资者选择权，是一大进步。
取消前置程序后，投资者若选择径行提起诉讼，则必然面临举证难题。新规第2条第1款要求立案时即提交相关证据，其实是增加了当事人的诉讼难度。为降低投资者举证难度、畅通投资者诉讼救济途径，最高院和证监会同步发布了《关于适用<最高人民法院关于审理证券市场虚假陈述侵权民事赔偿案件的若干规定>有关问题的通知》，建立一系列衔接性安排：一是案件通报机制（法院受理证券虚假陈述案件10个工作日内要向证监会通报）；二是调查取证协调配合机制；三是民行交叉处理机制（法院认为证监会立案调查不影响民事案件审理的，应当继续审理）；四是专业咨询机制（法院可就相关专业问题征求证监会及相关会管单位意见，且征求意见的时间不计入审限）；五是探索专家咨询和专业人士担任人民陪审员机制。这些机制设想很好，但效果如何有待实践检验。
[3] 理由如下：1、起诉时要求提交证据材料能否防范滥诉风险？效果值得怀疑；2、与一般的其他诉讼类型相比，证券虚假陈述案件有何特殊性、需要如此特殊规定？其他案件类型难道就不存在滥诉风险？如果没有特殊性，所有案件类型的立案条件都应一视同仁。
[4] 设置前置程序有利于投资者举证，特别是在虚假陈述类案件中有利于投资者证明虚假陈述行为的“重大性”。一般来说，监管处罚和刑事裁判文书中载明的事项具有“重大性”。
[5] 取消前置程序的改革是逐步推进的。2015年4月15日，最高人民法院发布《关于人民法院推行立案登记制改革的意见》，第三/（四）规定，“严格执行立案标准。禁止在法律规定之外设定受理条件……”《债券座谈会纪要》废除了债券虚假陈述纠纷的前置程序。《代表人诉讼规定》废除了普通代表人诉讼案件中的前置程序。本次新规修订彻底废除了证券虚假陈述案件的前置程序。
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