怎样设计政府绩效评估体系 徐珂

学习时报

□徐 珂

政府绩效评估，就是政府自身或社会其他组织通过多种方式对政府的决策和管理行为所产生的政治、经济、文化、环境等短期和长远的影响和效果进行分析、比较、评价和测量。对政府绩效进行评估,是规范行政行为、提高行政效能的一项重要制度和有效方法。

对各级政府干部的绩效评估是一个世界性的难题。在国外，其实践最早可追溯到二战以前。进入上世纪90年代，随着西方新公共管理运动的兴起，政府绩效评估逐步走向制度化、法制化和民主化，不仅评估主体多元化，而且坚持以结果以公民为导向，评估的理念、方法和技术不断成熟并向世界各主要发达国家扩展。

从上世纪90年代初开始，我国一些地方政府和部门开展了政府绩效评估实践。2004年，国家人事部《中国政府绩效评估研究》课题组在总结国内外相关指标体系设计思想和方法技术的基础上，提出了一套适用于中国地方政府绩效评估指标体系（33个指标）。近年来，从中央到地方开始普遍试行政府绩效评估制度，积累了宝贵的经验。就目前我国各省、区、市相继出台的一些政府绩效评估体系来看，项目太多也太细。可见，这项工作还是一项新的课题，需要进一步研究探索。笔者以为，根据我国的实际，结合国内外经验，设计政府绩效评估体系可以遵循以下原则：

（1）就国际经验看，政府绩效评价的指标要素主要是：经济指标，一般指管理项目中占用资源的水准；效率，关注的是投入与产出的比例关系；效果通常指公共服务实现标的程度，是衡量公共服务的重要指标；行政能力，把效率和效益结合起来的衡量指标；公正，指接受公共服务的团体和个人都受到公平的待遇以及社会弱势群体能同等享受公共服务的补偿机制。

（2）政府绩效的测度重在关注结果，而不应是政府活动关注型，也不应是投入关注型。绩效如以政府活动与投入为度量，就可能导致政府劳民、扰民与资源的浪费。必须以“结果”作为政府绩效的度量，这才可以保证绩效预算起到改进公共资源配置效率的作用。绩效只关注结果而不是政府活动与投入，也必然有力地时时提醒政府官员，其活动与投入不得偏离为民造福这个目标。

（3）绩效指标一定是关于具体的某类公共服务，不是关于政府一般事务的，更不是下级政府对上级政府的服从程度或一致程度，而是关于地方政府如何便民，如何改进服务的度量。例如，把“清除垃圾”、“降低犯罪率”、“降低车祸率”、“提高水的清洁程度”等涉及社会公正、文化、教育、公共卫生等具体指标分别作为绩效考核指标。2000年1月，华盛顿州政府首脑设定的绩效指标之一，便是让公民到机动车年检处做年检时的排队时间不超过30分钟，十分具体。

（4）根据我国环境问题严重的实际，生态环境指标要作为考核政绩的重要参数。那些确保经济和生态环境协调发展的干部应被评为称职或优秀等级；那些因片面追求经济增长而破坏生态环境、造成污染指数居高不下的干部应被评为不称职等级。

（5）绩效目标必须“少、简单，且能引起最大的共鸣”。在美国各州实施绩效预算的成功案例中，绝大部分设计绩效体系的专家都把绩效目标（预算年度内的）限制在5项之内。一个地方政府如设定几十项绩效目标，会使自己失去主要努力方向，也会使公众因政府目标太多而摸不着头脑。

（6）绩效目标必须既具有挑战性，又具有实现的可能性。选择公众关注的目标作为政府绩效目标，这有助于政府赢得民众的支持。但即使是以具有挑战性的目标作为政府绩效的目标，这种选择也须体现政府机构的执政能力与应对挑战的技能，因为执政和行政能力也反映政府绩效。2005年美国麻省选择治理查尔斯河的水污染作为其绩效目标，这一开始超出了大多数人的想象，但州政府当局让这一目标变得非常现实可行，他们只选择查尔斯河的有限段落进行治理，着重改善约10英里河段的水质，这就使其有可操作性了。

（7）绩效目标必须是公众可以监督的。这样，既可以让公众对政府的公共服务效率给予公平评估，也有利于政府随时与别的机构、中介、公众进行沟通。绩效目标是可示的，政府就随时处于民众的监督之下。

（8）以政府职能的科学界定为前提设计评估指标。要理清原来混杂的考核指标体系，依据有限合适的政府职能设计绩效考评的指标体系。它主要包括国家安全和社会公共安全程度；因政府的广义司法活动而实现的社会公正程度；市场经济及社会生活的有序化程度；经济和社会的可持续性发展能力；社会利益在不损及效率前提下分配的公平程度以及弱势群体的生存能力。除此之外，一切与政府职能无关的指标，如产值、利税、项目等等，都应坚决予以废止。

按上述原则，在设计我国地方政府绩效体系时，应按照财政年度，主要关注以下10个指标：社会治安，如降低犯罪率的指标；提高基本教育的覆盖率；基本的医疗保障覆盖率；环境洁净要求，如一级天气率；基本的交通服务指标，如降低城市交通拥堵程度降低车祸率等；公共卫生指标，如污水、垃圾处理指标；降低失业率与待业率的指标；人民生活改善的指标，如弱势群体生活改善的指标；政府对经济减少干预的指标，如让企业注册登记时间减少的度量，降低企业税外杂费负担的指标；安全生产的指标，如降低重大事故发生率。至于基础设施建设，属于专门的预算和专项考核，不必纳入政府日常绩效体系。

最后，在现阶段，我国政府绩效评估还受到多方面因素的影响，许多问题不是短时间内能够完美解决的。比如，政府绩效评估指标的设定存在泛经济化趋向，过度追求社会经济指标；在经济绩效评估中，又严重偏向GDP评估；评估主体多为上级行政机关，缺乏广泛参与；定性指标与定量指标设置不合理，存在评估凭主观印象、感觉、人际亲疏的现象；绩效评估指标缺乏数据支持和科学的分析、给统计数据掺水的现象时有发生；一些不该列为考核指标的生产性指标作为考核的重要依据，例如把企业或社会组织的产值、利润、税收作为绩效指标来加以考核等等，使不少地方政府和干部为了应付庞杂的职能疲于奔命，不能集中精力管好政府应该管的事情。因此，无论在理论上还是在实践上，都务必要有清醒的认识：政府绩效评估是期望通过绩效评估来改进激励机制、竞争机制、监督机制和责任机制，属于政府运行机制优化的范畴。从系统组织整合理论角度看，这种运行机制的优化可以在一定程度上弥补一些管理体制方面的缺陷，但由于运行机制是在体制基础上发挥作用，政府绩效评估的作用和效果也是有限度的。