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【远望观察】战略评估机制建设及运行问题研究


摘要

美军高度重视战略评估,将其视作一次完整战略规划的最终环节和下一迭代循环的初始环节,在整个战略决策与规划过程中发挥着承上启下的重要作用。美军全球部署、全球用兵,战略管理难度极大,其决策、指挥和行动都依赖评估,支撑其战略创新与平稳运行的一个重要原因,就是拥有灵敏高效的战略评估机制与健全完善的战略评估体系,特别是拥有相对稳定的专业队伍、比较先进的支持系统、详实可靠的信息数据、清晰明确的框架流程、丰富多彩的评估理论和切实管用的法规制度。

苏联解体后,美国军政当局为因应威胁和平衡战略与资源的关系,进行了多次重大评估,如1991年“基准兵力评估”、 1993年“全盘评估”、1994年“参联会主席武装部队角色与任务评估”、1995年“武装部队角色与任务委员会兵力结构评估”等。然而,国会认为国防战略(国家防务战略)仍存在严重问题:国防部仅考虑维持现有规模与预算,并非依据外在安全环境与威胁变化调整所需兵力结构。为因应21世纪威胁和确保国家安全利益,国会于1996年通过《军力结构评估法案》,规定国防部须在总统任期内进行“四年防务评估”(Quadrennial Defense Review,QDR),并明确了评估重点,经不断完善形成了战略评估机制。由此形成的《四年防务评估报告》(简称《报告》)是国防部组织各军种和联合司令部共同研究的成果,也是军方用来分析战略目标与潜在威胁的国防政策指导性文件,更是每届政府关于国防/军事战略的纲领性文件,以及外界了解其军事理论和战略意图的重要窗口。

QDR执行程序为“国家安全战略—国防战略—军事任务与目标—兵力规模结构—国防方案—国防预算评估”,各环节无不居于高端。总统、国防部长、参联会主席、军种司令和战区司令都参与其中,以便最高决策者直接掌控国防和军队建设方向;参众两院军事委员会、预算委员会、拨款委员会等对《报告》和国防预算进行审查评估,以便从宏观上统筹配置和管理国防资源。虽然参谋作业和专家学者支持是必要的,但其主体和核心是高层领导者。如,2006年QDR共有三层组织:基础层设7个专门小组;中间层设综合组;最高层设国防部长、参联会主席挂帅的高层评估小组和高级领导审查小组。各组成员主要来自军地高层并经总统核准,再由国防部长编组后展开作业。

QDR“名义上叫做‘评估’,实际上是提出新的防务战略思路”,它必须就美国的安全战略目标、安全威胁判断、防务战略、军事力量建设方针等重大问题提出建议。因此,它不仅不能止步于评估,还要进行事实判断、价值判断和工具判断。事实判断指明确“是什么”或“可能是什么”;价值判断指明确“应当是什么”或“不应当是什么”;工具判断指明确减少“是什么”与“应当是什么”之间不匹配情况的最佳手段。《报告》中,安全环境与军事力量现状评估是事实判断,未来防务及对军事力量要求评估为价值判断,缩小现状与未来要求之间差距的战略性建议则是工具判断。

QDR非常重视对各级各类目标指标的细化和量化,以便在实施过程中度量、督导、追溯、验证和调控。它不但要比照既定目标指标对现行战略及规划落实进行评估,也要预设目标指标为未来战略及规划形成与落实提供依据。这种工作循环往复,包括:确定目标体系、确定任务和指定责任人、确定指标、确定步骤和进度、监督检查。当局的方针决策正是通过这些环节,最终变成可度量、可操作、实实在在的任务、项目和行动。

俄罗斯国家和军队官方都没有“战略评估”的概念,俄军实行战略规划与战略评估一体运作,负责战略规划的领导和部门同时兼负着战略评估的职能任务,其战略评估过程和结论融入在战略规划过程和文本之中,给外界造成其没有战略评估理论与实践的印象。其实,前苏军曾吸收美国防部在军事研究中使用的计划评估法并加以通俗化,定名为“网络法”向全军推广,对俄军产生了深刻影响。目前,俄军战略规划的基本方法是目标法与纲要法的结合――目标纲要法(亦称“专项规划法”),这一术语是俄罗斯(苏联)独创的,但是这种方法却不是苏联独有的,也是从美国企业管理和国防管理的PPBS(规划、计划、预算与执行)方法中借鉴的。

二战期间,日军虽有战时大本营、最高战争指导会议等战略管理机构,但因缺乏有效的战略评估机制,造成军事战略凌驾国策之上、陆海军种战略对立、作战战略裹胁指导战争的混乱局面,进而使国民经济负担沉重却无法收获相应效益,并在其他因素叠加作用下,最终导致惨败结局。战后,日本针对这一层次或角度的教训进行了反思,在确立政治统军原则、剥夺防卫力量(防卫当局和自卫队)干政权力前提下不断探索,并借鉴美军经验,逐步建立起日本特色的战略评估机制。时下,虽然英国正在加快脱欧的进程,但它仍在北约之中扮演重要角色。英国奉行“国家大安全”观,其防务和军事战略已经作为国家安全战略的核心,并与国家安全战略融为一体,某种意义和程度上讲,其相关情况还是值得关注的。

就战略评估领域来看,英国自然不比美国,相关发展情况相对滞后。我们注意到,直到1998年,英国才出台首份《战略防务评估》,主要评估英国传统的军事安全战略问题,由国防与海外政策委员会负责组织;到了2010年,英国又以出台《战略防务和安全评估》取代了以往的《战略防务评估》,并将传统安全与非传统安全作为一个整体考虑,主要由国家安全委员会负责组织,国防部、外交部、内政部、财政部等部门共同参与。



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