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发包人拖延竣工结算审核，承包人应如何索赔
一、概述
当工程具备竣工结算条件时，发包人、承包人应按照一定程序、在一定时间内完成竣工验收结算。以《建设工程施工合同(示范文本)》（GF-2013-0201) 、《建设工程施工合同（示范文本）》（GF-2017-0201）为例，首先，承包人应在工程竣工验收合格后28天内向发包人和监理人提交竣工结算申请单并提交完整的结算资料；其次，监理人应在收到竣工结算申请单后14天内完成核查并报送发包人；再次，发包人应在收到监理人提交的经审核的竣工结算申请单后14天内完成审批，并由监理人向承包人签发经发包人签认的竣工付款证书；最后，发包人应在签发竣工付款证书后的14 天内，完成对承包人的竣工付款。合同还对发包人拖延竣工结算审核的后果进行了约定，发包人在收到承包人提交竣工结算申请书后28天内未完成审批且未提出异议的，视为发包人认可承包人提交的竣工结算申请单，并自发包人收到承包人提交的竣工结算申请单后第29天起视为已签发竣工付款证书。发包人逾期付款的，应支付违约金。
在《建设项目工程总承包合同（示范文本）》（GF-2020-0216）中，首先，工程师应在收到竣工结算申请单后14天内完成核查并报送发包人；其次，发包人应在收到工程师提交的经审核的竣工结算申请单后14天内完成审批，并由工程师向承包人签发经发包人签认的竣工付款证书；最后，发包人应在签发竣工付款证书后的14天内，完成对承包人的竣工付款。合同还对发包人拖延竣工结算审核的后果进行了约定，发包人在收到承包人提交竣工结算申请书后28天内未完成审批且未提出异议的，视为发包人认可承包人提交的竣工结算申请单，并自发包人收到承包人提交的竣工结算申请单后第29天起视为已签发竣工付款证书。发包人逾期付款的，应支付违约金。
由上可见，针对发包人可能拖延竣工结算审核，导致结算时间无法确定、损害承包人利益的情形，除专用合同条款另有约定外，合同示范文本通用条款给发包人限定了竣工结算审核的期限，逾期未审核完成的视为审核完成，开始起算付款时间，若发包人逾期付款的，应向承包人支付违约金。
二、相关依据
（一）《中华人民共和国民法典》
第799条 建设工程竣工后,发包人应当根据施工图纸及说明书、国家颁发的施工验收规范和质量检验标准及时进行验收。验收合格的,发包人应当按照约定支付价款,并接收该建设工程。
（二）《最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释（一）》
第21条 当事人约定，发包人收到竣工结算文件后，在约定期限内不予答复，视为认可竣工结算文件的，按照约定处理。承包人请求按照竣工结算文件结算工程价款的，人民法院应予支持。
第27条 利息从应付工程价款之日开始计付。当事人对付款时间没有约定或者约定不明的，下列时间视为应付款时间：
（一）建设工程已实际交付的，为交付之日；
（二）建设工程没有交付的，为提交竣工结算文件之日；
（三）建设工程未交付，工程价款也未结算的，为当事人起诉之日。
（三）《建设工程施工合同(示范文本)》（GF-2013-0201)
14. 竣工结算
14.1 竣工结算申请
除专用合同条款另有约定外，承包人应在工程竣工验收合格后28天内向发包人和监理人提交竣工结算申请单，并提交完整的结算资料，有关竣工结算申请单的资料清单和份数等要求由合同当事人在专用合同条款中约定。
除专用合同条款另有约定外，竣工结算申请单应包括以下内容：
（1）竣工结算合同价格；
（2）发包人已支付承包人的款项；
（3）应扣留的质量保证金；
（4）发包人应支付承包人的合同价款。
14.2 竣工结算审核
（1）除专用合同条款另有约定外，监理人应在收到竣工结算申请单后14天内完成核查并报送发包人。发包人应在收到监理人提交的经审核的竣工结算申请单后14天内完成审批，并由监理人向承包人签发经发包人签认的竣工付款证书。监理人或发包人对竣工结算申请单有异议的，有权要求承包人进行修正和提供补充资料，承包人应提交修正后的竣工结算申请单。
发包人在收到承包人提交竣工结算申请书后28天内未完成审批且未提出异议的，视为发包人认可承包人提交的竣工结算申请单，并自发包人收到承包人提交的竣工结算申请单后第29天起视为已签发竣工付款证书。
（2）除专用合同条款另有约定外，发包人应在签发竣工付款证书后的14 天内，完成对承包人的竣工付款。发包人逾期支付的，按照中国人民银行发布的同期同类贷款基准利率支付违约金；逾期支付超过56天的，按照中国人民银行发布的同期同类贷款基准利率的两倍支付违约金。
（3）承包人对发包人签认的竣工付款证书有异议的，对于有异议部分应在收到发包人签认的竣工付款证书后7天内提出异议，并由合同当事人按照专用合同条款约定的方式和程序进行复核，或按照第20条〔争议解决〕约定处理。对于无异议部分，发包人应签发临时竣工付款证书，并按本款第（2）项完成付款。承包人逾期未提出异议的，视为认可发包人的审批结果。
14.3 甩项竣工协议
发包人要求甩项竣工的，合同当事人应签订甩项竣工协议。在甩项竣工协议中应明确，合同当事人按照第14.1款〔竣工结算申请〕及14.2款〔竣工结算审核〕的约定，对已完合格工程进行结算，并支付相应合同价款。
（四）《建设工程施工合同（示范文本）》（GF-2017-0201）
第14条 竣工结算
14.1 竣工结算申请
除专用合同条款另有约定外，承包人应在工程竣工验收合格后28天内向发包人和监理人提交竣工结算申请单，并提交完整的结算资料，有关竣工结算申请单的资料清单和份数等要求由合同当事人在专用合同条款中约定。
除专用合同条款另有约定外，竣工结算申请单应包括以下内容：
（1）竣工结算合同价格；
（2）发包人已支付承包人的款项；
（3）应扣留的质量保证金。已缴纳履约保证金的或提供其他工程质量担保方式的除外；
（4）发包人应支付承包人的合同价款。
14.2 竣工结算审核
（1）除专用合同条款另有约定外，监理人应在收到竣工结算申请单后14天内完成核查并报送发包人。发包人应在收到监理人提交的经审核的竣工结算申请单后14天内完成审批，并由监理人向承包人签发经发包人签认的竣工付款证书。监理人或发包人对竣工结算申请单有异议的，有权要求承包人进行修正和提供补充资料，承包人应提交修正后的竣工结算申请单。
发包人在收到承包人提交竣工结算申请书后28天内未完成审批且未提出异议的，视为发包人认可承包人提交的竣工结算申请单，并自发包人收到承包人提交的竣工结算申请单后第29天起视为已签发竣工付款证书。
（2）除专用合同条款另有约定外，发包人应在签发竣工付款证书后的14 天内，完成对承包人的竣工付款。发包人逾期支付的，按照中国人民银行发布的同期同类贷款基准利率支付违约金；逾期支付超过56天的，按照中国人民银行发布的同期同类贷款基准利率的两倍支付违约金。
（3）承包人对发包人签认的竣工付款证书有异议的，对于有异议部分应在收到发包人签认的竣工付款证书后7天内提出异议，并由合同当事人按照专用合同条款约定的方式和程序进行复核，或按照第20条〔争议解决〕约定处理。对于无异议部分，发包人应签发临时竣工付款证书，并按本款第（2）项完成付款。承包人逾期未提出异议的，视为认可发包人的审批结果。
14.3 甩项竣工协议
发包人要求甩项竣工的，合同当事人应签订甩项竣工协议。在甩项竣工协议中应明确，合同当事人按照第14.1款〔竣工结算申请〕及14.2款〔竣工结算审核〕的约定，对已完合格工程进行结算，并支付相应合同价款。
（五） 《建设项目工程总承包合同示范文本（试行）》（GF-2011-0216）
第14.12条 竣工结算
14.12.1 提交竣工结算资料
承包人应在根据12.1款的约定提交的竣工验收报告和完整的竣工资料被发包人确认后的30日内，向发包人递交竣工结算报告和完整的竣工结算资料。竣工结算资料的格式、内容和份数，在专用条款中约定。
14.12.2 最终竣工结算资料
发包人应在收到承包人提交的竣工结算报告和完整的竣工结算资料后的30日内，进行审查并提出修改意见，双方就竣工结算报告和完整的竣工结算资料的修改达成一致意见后，由承包人自费进行修正，并提交最终的竣工结算报告和最终的结算资料。
14.12.3 结清竣工结算的款项
发包人应在收到承包人按14.12.2款的约定提交的最终竣工结算资料的30日内，结清竣工结算的款项。竣工款结清后5日内，发包人应将承包人按14.2.1款约定提交的履约保函返还给承包人;承包人应将发包人按14.2.2款约定提交的支付保函返还给发包人。
14.12.4 未能答复竣工结算报告
发包人在接到承包人根据14.12.1款约定提交的竣工结算报告和完整的竣工结算资料的30日内，未能提出修改意见，也未予答复的，视为发包人认可了该竣工结算资料作为最终竣工结算资料。发包人应根据14.12.3款的约定，结清竣工结算的款项。
（六）《建设项目工程总承包合同（示范文本）》（GF-2020-0216）
第14.5.2条 竣工结算审核
（1） 除专用合同条件另有约定外，工程师应在收到竣工结算申请单后14天内完成核查并报送发包人。发包人应在收到工程师提交的经审核的竣工结算申请单后14天内完成审批，并由工程师向承包人签发经发包人签认的竣工付款证书。工程师或发包人对竣工结算申请单有异议的，有权要求承包人进行修正和提供补充资料，承包人应提交修正后的竣工结算申请单。
发包人在收到承包人提交竣工结算申请书后28天内未完成审批且未提出异议的，视为发包人认可承包人提交的竣工结算申请单，并自发包人收到承包人提交的竣工结算申请单后第29天起视为已签发竣工付款证书。
（2） 除专用合同条件另有约定外，发包人应在签发竣工付款证书后的14天内，完成对承包人的竣工付款。发包人逾期支付的，按照贷款市场报价利率（LPR）支付违约金；逾期支付超过56天的，按照贷款市场报价利率（LPR）的两倍支付违约金。
（3） 承包人对发包人签认的竣工付款证书有异议的，对于有异议部分应在收到发包人签认的竣工付款证书后7天内提出异议，并由合同当事人按照专用合同条件约定的方式和程序进行复核，或按照第20条[争议解决]约定处理。对于无异议部分，发包人应签发临时竣工付款证书，并按本款第（2）项完成付款。承包人逾期未提出异议的，视为认可发包人的审批结果。
三、典型案例
西安神州水务工程有限公司与陕西建工安装集团有限公司建设工程施工合同纠纷案（最高人民法院民事裁定书（2017）最高法民申1931号）
2011年11月10日，陕西建工安装集团有限公司（承包人，以下简称“陕西建安公司”）与西安神州水务工程有限公司（发包人，以下简称“神州水务公司”）就“户县第二污水处理厂（东厂）第一标段”签订施工合同约定：合同总价为17168800元，价款采用固定单价方式确定；合同价款的其他调整因素：（1）本工程采用固定单价，若工程量清单发生漏项、取消或减少，据实调整；（2）由于设计变更和现场签证所产生的本工程造价的增加；结算审查期限按实际完成工程数量进行结算；发包人收到结算报告及结算资料后，在本条规定期限内对结算报告及资料没有提出意见则视同认可；发包人收到承包人建设项目竣工总结算汇总资料后30天内审查完成。
施工合同签订后，陕西建安公司依约履行了合同义务。施工期间，施工项目发生了变更，即除施工合同原约定的工程内容外，还发生了原清单增减工程、变更、漏项、新增工程等。双方对合同内工程价款17168800元无争议。陕西建安公司对原清单增减量工程、变更、漏项、新增工程以及签证工程的工程价款进行了结算，结算的工程价款分别为：原清单增减工程造价4286329.91元，变更、漏项、新增工程造价4707052.80元，签证工程造价6393586.70元，并依据上述结算书制作出“户县第二污水处理厂（东厂）第一标段工程“工程结算总表”（含合同内工程价款），涉案工程总价款33628298.33元。2014年4月23日，陕西建安公司将“户县第二污水处理厂（东厂）工程结算资料移交清单”二份及竣工图、报告图、结算资料（合同、认价、变更、联系单、确认单）、工程招投标文件、工程签证单以及原清单增减工程结算书、变更、漏项工程结算书、签证工程结算书等提交给神州水务公司，神州水务公司于当日接收。神州水务公司收到上述结算资料后未按合同约定的期限进行审核。
2014年11月19日，陕西建安公司与神州水务公司签订了“户县第二污水处理厂（东厂）一标段补充协议”，该补充协议约定：对于合同外变更签证工程款，双方同意由甲方（即神州水务公司）委托有资质的第三方进行审计，按照招标文件、合同条款及审计规则，本着实事求是的原则确定最终审计金额，最终审计金额确定的时间为2015年4月30日。但神州水务公司未按照补充协议的约定委托第三方进行审计。陕西建安公司向法院提起诉讼，要求神州水务公司支付工程款及利息。案件经一审法院、二审法院审理后，均判决神州水务公司应以陕西建安公司竣工结算文件作为结算依据，给付陕西建安公司工程款14573513.33元及相应利息。神州水务公司不服二审判决，向最高人民法院申请再审。
最高人民法院经审理认为，虽然双方当事人在施工合同中约定了工程价款，但同时也明确约定了增加合同外工程量之后价款如何调整和如何结算的内容。施工合同第37.5条约定：发包人收到承包人建设项目竣工结算报告及结算资料后30天内，审查完成。第37.6条约定：发包人收到竣工结算报告及结算资料后，在规定期限内对结算报告及结算资料没有提出意见则视同认可。在陕西建安公司完成施工任务并于2014年4月23日向神州水务公司提交了户县第二污水处理厂（东厂）第一标段工程结算报告和结算资料，神州水务公司收到结算报告及结算资料后，在双方约定的30日内没有提出意见。神州水务公司在再审申请中提出的其在收到上述资料后提出了异议的主张，没有证据证明，本院不予支持。虽然此后双方又签订了补充协议，其中也确实约定了通过审计确定工程价款的内容，但补充协议中还明确约定委托审计是神州水务公司的义务，而且有时间限制，即最终审计金额确定的时间为2015年4月30日。但在此期间内，神州水务公司既没有按照补充协议的约定委托第三方进行审计，也未给予陕西建安公司答复，系神州水务公司以自己的行为表明其不履行补充协议。在此基础上，原判决根据当事人在施工合同中的明确约定并依照《最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释》第二十条“当事人约定，发包人收到竣工结算文件后，在约定期限内不予答复，视为认可竣工结算文件的，按照约定处理。承包人请求按照竣工结算文件结算工程价款的，应予支持” [1]的规定，不支持神州水务公司对工程价款进行审计的请求，确认本案工程款应按照陕西建安公司竣工结算文件作为结算依据，判令神州水务公司给付陕西建安公司工程款14573513.33元及相应利息，不存在适用法律错误的问题。
四、总结
从以上案例可以看出，明确约定“逾期默认条款”是适用该规则的前提。明确约定不仅仅限于在施工合同中明确具体时间及义务内容，还包括在其后的其他合同或承诺中明确该条款的情况，亦包括在合同中明确约定执行示范文本相关通用条款、或执行载有逾期默认规则的文件的情形。
其他一些情况下则不能适用逾期默认规则，如：在合同无效的情况下不能适用“逾期默认条款”；未明确约定“逾期默认条款”的情况下不能直接适用该规则；工程未竣工的情况下不能适用“逾期默认条款”；发包人明示提出异议，可能导致无法适用“逾期默认条款”；即使发包人提出异议的时间已超出了合同约定，若承包人未及时主张行使逾期视为默认的权利、并对工程价款进行了磋商和确认，亦不能再适用“逾期默认条款”。
因此，承发包双方在签订及履行施工合同或工程总承包合同时，应关注“逾期默认条款”的约定。对于承包人来说，逾期默认规则非常有利，因此应积极推动签署与适用。而对于发包人来说，应尽量拒绝在合同中约定“逾期默认条款”；在合同中已有相关约定的情况下，在承包人提交竣工结算文件后应尽快审查并书面回复相关意见，包括承包人提交的文件不符合合同约定、或存在实质上的审价异议等。
[1]现变更为《最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释（一）》第21条：当事人约定，发包人收到竣工结算文件后，在约定期限内不予答复，视为认可竣工结算文件的，按照约定处理。承包人请求按照竣工结算文件结算工程价款的，人民法院应予支持。
排版编辑：王瑱玥
