【文章导读】创新型经济发展导向的产业用地供给与治理研究——基于“人-产-城”特性转变的视角

当前，创新已经成为知识经济时代的“宠儿”。无论是在先进的工业化国家，还是在快速发展的发展中国家，政府和企业都意识到创新在实现经济可持续发展中的重要作用。就我国而言，党的十九大以来，积极建构创新型经济形态已经成为从中央到地方的发展共识。然而，创新型经济形态的形成离不开系统化、现代化的政策体系和治理方式的改革创新。其中，产业用地是促进城市产业转型升级、推动创新型经济发展的基础载体和生产要素。因此，如何通过产业用地供给体系与治理方式的改革创新，推动、支撑创新型经济，已经成为城市政策创新的重要议题。

在此背景下，学术界围绕适应创新型经济的产业用地供给与治理策略的讨论蓬勃开展。但总体来看，面向创新发展引起的产业变革与空间重塑，针对产业用地供给与治理创新的系统化解析仍然较少，并没有建构起适应创新型经济、涵盖产业用地供给全流程的政策框架与配套治理体系的系统性思路。为此，文章聚焦创新型经济发展导向的产业用地供给与治理，重点探究两个核心问题：

其一，创新经济时代，新的产业人群、产业业态的特性产生了怎样的变化，并进而引致城市空间形态与组织发生了何种形式的迭代升级？

其二，在经济形态与城市空间的全新互动逻辑下，如何通过土地供给侧改革，提升产业用地供给体系与治理方式和创新型经济发展需求间的适配性？

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创新型经济发展导向下“人-产-城”的特性解析

由于产业人群及其需求的变化和产业自身的结构性发展，创新型经济发展导向下的城市空间形态与组织必然随之产生变革。从人群、产业、城市不同视角的分析有助于更好地理解与把握创新型经济的特性，进而实现产业用地供给与治理和创新型经济特性的准确匹配。因此，文章具体解析了创新型经济发展导向下的人群需求特性、产业变革特性和城市空间特性。

1.1 人群视角：

人本化与生态化的需求特性

创新型经济的形成与创新、研发、学习、交流等知识主导的产业活动密切相关，大量知识型人才在其中发挥着重要作用。这些新产业人群的生活模式与消费习惯显著区别于传统产业工人，居家办公、就近消费、沉浸式体验等新兴工作、生活与休闲模式逐渐崛起，进而催生了全新的空间需求。笔者在针对创新人群的调查中发现，高品质的生态环境、高质量的休闲设施、高密度的交往空间是创新人群认为理想工作环境应该具有的最突出特征，体现出创新人群人本化与生态化的需求特性。

▲ 图1 | 创新人群认为理想园区的最重要配套

注：问卷结果来源于2020年7月对南京市江北新区研创园创新创业人群空间需求的调查问卷，其中共发放问卷40份，回收有效问卷36份。

1.2 产业视角：

不确定与灵活化的变革特性

奥地利经济学家熊彼特（J A Schumpeter）在对“创新”概念的界定中指出，所谓创新就是要“建立一种新的生产函数”，进而实现“创造性破坏”。而“建立新的生产函数”“实现创造性破坏”等本质变革，必然带来非常大的不确定性。与此同时，为了应对迅速发展的信息技术（尤其是移动互联网的普及）、更加个性化的用户需求，现代企业的生产与销售模式向更加灵活化的方向转变。创新企业发展环境与自身发展的不确定性、生产经营与功能组织的灵活性等新特点对空间提出了新的要求，并具体体现在土地利用中的诸多环节。

▲ 图2 | 企业销售与产业模式的创新

1.3 城市视角：

高端化与品质化的空间特性

随着城市功能的创新转型，商务交流、金融服务、总部办公等高端产业功能逐渐向城市内部集聚。与此同时，创新人群的不断导入带来城市人口结构的升级，并进一步引致高品质公共空间和生活配套需求的加速增长。在上述变化的共同驱使下，城市空间的功能和品质不断向更加国际化、高端化的方向发展。与之相对应的是，原有城市旧区中的许多破旧空间将不可避免地被淘汰，一些传统企业也必将面临新一轮的转型升级，并由此带来存量产业空间更新与再利用的大量需求。

▲ 图3 | 南京江北新区研创园

资料来源：http://www.njitrip.com/view-52c672cbaedb4852b94e1a5471755d9e-2073fc1d025442658d234154c7a6ee2b.html

▲ 图4 | 1865创意产业园(原金陵机器制造局)

资料来源：http://www.cg1865.com/intro/22.html

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适应创新型经济的产业用地供给与治理策略

在创新型经济发展环境下，“人-产-城”特性的变化意味着对土地资源供应、规划与用途管制等方面提出了新的要求，使得现行的产业用地供给体系与治理方式无法响应创新型经济的需求。文章指出建构与人群需求特性、产业变革特性和城市空间特性相匹配的产业用地供给体系与治理方式，需要确立全流程、陪伴式、定制化的土地供给与治理理念；并结合近年来典型城市的实践探索，重点围绕供前、供时、供后等产业用地供给“全生命周期”的各个环节，分别提出相应的产业用地供给与治理策略。

2.1 供前：

择优遴选，差别化配套优先政策

创新企业是推动创新型经济的核心主体，优质的创新企业擅于在宏观经济周期中抓捕机遇，极易成为城市启动创新发展的关键锚点。然而，作为朝阳产业，创新企业具有中小微企业多、起步阶段竞争力弱等特征，需要针对性地重点扶持。因此，文章认为建构面向创新企业的差别化土地供给政策，通过优先政策培育和吸引具有更大产业带动效应的优质创新企业，可以切实提升产业用地供给的精准度和有效性；并将各地的实践探索总结为与重点产业项目遴选机制衔接、与新型产业用地准入标准衔接两种典型模式。

▲ 表1 | 差别化土地供给的政策内涵与典型模式

资料来源：笔者根据有关资料整理。

2.2 供时：

定制开发，多元化确定出让方式

一方面，伴随着创新企业生产经营、功能组织模式的变革和创新人群工作、生活方式的转变，基于办公室的业务与制造业务之间的边界愈来愈模糊，并逐渐表现出同其他城市功能直接在街区、地块（乃至建筑）层面进行混合布局的趋势。面对这种新的空间组织模式，传统意义上在城市建设用地中确定单一功能的规划方法日益暴露出其局限性。文章认为健全土地混合利用规则，通过对不同类型用地可以配套开发、复合建设的兼容设施予以明确，并设置差异化的混合开发控制指标，能够适应日益个性化的创新型经济发展需求；并将各地的实践探索总结为配建式混合、市场化混合、定制化混合三种典型模式。

▲ 表2 | 土地混合利用的政策内涵与典型模式

资料来源：笔者根据有关资料整理。注：表格中的代表城市只是为了以案例的形式更好地说明每种典型模式的具体内容，并不代表该城市仅有一种土地混合利用模式。如深圳不仅有配建式混合，《深圳市城市规划标准与准则》中规定的“混合用地的混合使用”则属于市场化混合。

另一方面，创新企业在从初创走向成长、成熟的过程中，往往既需要持续增加研发投入，又需要持有土地作为固定资产进行抵押贷款以扩大资本运作空间，成本敏感而又资产依赖。此外，不同规模大小、不同行业类型的创新企业对于土地使用年限的需求存在差异。以往通常采用的“一次性、长年期”的土地出让方式，既增加了企业的生产成本，又可能造成工业低效用地。因此，文章认为随着城市经济发展模式的创新转型，应该鼓励更加弹性多元的土地出让方式；并将各地的实践探索总结为有限竞争、限价竞争、分时激励、以评定期四种典型模式。

▲ 表3 | 弹性出让方式的政策内涵与典型模式

资料来源：笔者根据有关资料整理。

2.3 供后：

动态监管，精细化完善治理思路

由于创新型产业项目在土地使用与管理上具有功能利用更多样、单位开发强度更大、拿地成本更低等优惠条件，因而针对此类产业用地的供后监管也相应地更加严格，以保证有限的土地资源真正服务于城市的创新发展，防止国有资产流失。文章认为创新型经济的发展要求产业用地的监管向更加动态化、精细化的方向转变，并将各地的实践探索总结为“双合同”监管、绩效综合评价两种典型模式。

▲ 表4 | 产业用地供后监管的政策内涵与典型模式

资料来源：笔者根据有关资料整理。

此外，创新型经济导向下高端化与品质化的城市空间特性带来存量产业空间更新与再利用的大量需求，城市中既有“僵尸企业”土地资产等闲置低效工业用地的处置、盘活，能够在带动创新型产业集约高效发展的同时促进城市空间品质提升。因此，文章认为在我国城市纷纷进入土地资源紧约束的时代背景下，应该改变原有存量产业用地更新中单一的“自上而下”模式，向“自上而下+自下而上”相结合的更新方式转变；并将各地的实践探索总结为自主更新配建、园区平台介入、领军企业带动三种典型模式。

▲ 表5 | 多元主体参与产业用地更新的政策内涵与典型模式

资料来源：笔者根据有关资料整理。