实务探讨|不动产登记是否需要审核建设用地容积率

不动产登记是否需要审核建设用地的容积率，历来有正方和反方两种观点。笔者认为，审核建设用地的容积率是县级以上地方人民政府城乡规划主管部门或者其他国家机关的法定职权。现行法律、法规和规章没有赋予不动产登记机构审核建设用地容积率的法定职权。对于不动产登记机构来说，需要审核的是建设工程符合规划的证明和建筑物已竣工的证明。

容积率相关规定

依据《城乡规划法》，城市规划、镇规划分为总体规划和详细规划，详细规划又分为控制性详细规划和修建性详细规划。住房和城乡建设部（以下简称“住建部”）《城市、镇控制性详细规划编制审批办法》规定，控制性详细规划应当包括容积率。住建部《建设用地容积率管理办法》（以下简称《办法》）明确，容积率是指一定地块内，总建筑面积与建筑用地面积的比值，容积率计算规则由省（自治区）、市、县人民政府城乡规划主管部门依据国家有关标准规范确定。

同时，《办法》规定，以出让方式提供国有土地使用权的，未确定容积率等规划条件的地块，不得出让国有土地使用权，容积率等规划条件未纳入土地使用权出让合同的，土地使用权出让合同无效；以划拨方式提供国有土地使用权的建设项目，由城市、县人民政府城乡规划主管部门依据控制性详细规划核定建设用地容积率等控制性指标，核发建设用地规划许可证，建设单位在取得建设用地规划许可证后，方可向县级以上地方人民政府土地主管部门申请用地。

对于容积率的变更，须经有权限的政府依法批准。国务院《关于加强国有土地资产管理的通知》规定，土地使用者需要改变原批准的土地用途、容积率等，必须依法报经市、县人民政府批准。原国土资源部《关于严格落实房地产用地调控政策促进土地市场健康发展有关问题的通知》规定，经依法批准调整容积率的，市、县国土资源主管部门应当按照批准调整时的土地市场楼面地价核定应补缴的土地出让价款。《办法》还特别规定，不得以政府会议纪要等形式代替规定程序调整容积率，拟调整的容积率不符合划拨或出让地块控制性详细规划要求的，修改后的控制性详细规划应当按法定程序报城市、县人民政府批准；拟调整的容积率符合划拨或出让地块控制性详细规划要求的，城乡规划主管部门依法提出修改或不修改建议并附有关部门意见、论证、公示等情况报城市、县人民政府批准。

《城乡规划法》第45条规定，县级以上地方人民政府城乡规划主管部门按照国务院规定对建设工程是否符合规划条件予以核实。未经核实或者经核实不符合规划条件的，建设单位不得组织竣工验收。建设单位应当在竣工验收后六个月内向城乡规划主管部门报送有关竣工验收资料。

原建设部、监察部《关于加强建设用地容积率管理和监督检查的通知》规定，建设工程竣工时所建的建筑面积超过规划许可允许建设的建筑面积的，建设单位不得组织竣工验收。原国土资源部、住建部 《关于进一步加强房地产用地和建设管理调控的通知》规定，严格查处擅自调整容积率行为。市、县规划主管部门应会同国土资源主管部门，严格按照已确定的容积率指标对开发宗地进行规划许可和建设项目竣工核验。

同时，《办法》明确，对同一建设项目，城乡规划主管部门给定的容积率均应符合控制性详细规划确定的容积率，且前后一致，并将各环节的审批结果公开，直至该项目竣工验收完成。对于分期开发的建设项目，各期建设工程规划许可确定的建筑面积的总和，应该符合规划条件、建设用地规划许可证确定的容积率要求。《办法》同时要求，县级以上地方人民政府城乡规划主管部门对建设工程进行核实时，要严格审查建设工程是否符合容积率要求。未经核实或经核实不符合容积率要求的，建设单位不得组织竣工验收。

依照《房屋登记办法》规定，因合法建造房屋申请房屋所有权初始登记的，应当提交建设工程符合规划的证明、房屋已竣工的证明。因合法建造房屋申请房屋所有权初始登记的，应当提交申请登记房屋符合城乡规划的证明。而《不动产登记暂行条例实施细则》（以下简称《细则》）规定，申请国有建设用地使用权及房屋所有权首次登记的，应当提交建设工程符合规划的材料、房屋已经竣工的材料。申请宅基地使用权及房屋所有权首次登记的，应当提交房屋符合规划或者建设的相关材料。申请集体建设用地使用权及建筑物、构筑物所有权首次登记的，申请人应当根据不同情况，提交建设工程符合规划的材料、建设工程已竣工的材料。此外，《不动产登记操作规范（试行）》（以下简称《规范》）也有类似的规定。

登记无须审核容积率

据上可知，审核建设用地的容积率，是县级以上地方人民政府城乡规划主管部门或者其他国家机关的法定职权。法律、法规和规章没有赋予不动产登记机构审核建设用地容积率的法定职权。不动产登记机构在不动产登记中审核容积率，属于越权行政。

对于不动产登记来说，需要审核的是“两证明”，即建设工程符合规划的证明和建筑物已竣工的证明。按照《细则》《规范》的规定，不动产登记机构必须审核县级以上地方人民政府城乡规划主管部门，或其委托单位以县级以上地方人民政府城乡规划主管部门名义出具的“两证明”。

除此之外，非因更正登记，申请人因“事实行为导致标的面积变更”申请的不动产登记，不动产登记机构也必须审核此种情况的“两证明”，同样不审核容积率。

需要指出的是，不动产登记簿须视情况记载容积率。原国土资源部发布的《关于启用不动产登记簿证样式（试行）的通知》（以下简称《通知》）规定，《不动产登记簿》中“宗地基本信息”的“土地状况”，需要记载容积率。随《通知》印发的《不动产登记簿使用和填写说明》规定，容积率、建筑密度、建筑限高按照划拨决定书或者出让合同等文件决定或者约定填写，规划、合同等有关文件未决定未约定或者变化过于频繁的，可以不填写。