全球突发事件应急管理面临的挑战及对策

时间：2009年09月04日 来源:《中国应急管理》 浏览次数: 4 【字体：大 中 小】 [打印] [推荐] [关闭]

[摘要］
　　近年来世界各国突发公共事件波及范围之广、影响之大，往往需要跨行政区甚至跨国联动才能有效应对，这就给全球应急管理提出了挑战，迎接挑战的对策是构建动态联动组织，完善突发公共事件预警机制。
　　[关键词］
　　突发公共事件；动态联动；预警
　　一、引言
　　近几年世界各国发生的突发事件中有一些波及范围包括几个行政区，具有典型的跨行政区划的区域性特征。如禽流感病毒是以候鸟迁徙的路径为传播链的，凡是候鸟迁徙时所经过的国家和地区都存在爆发突发公共卫生事件的潜在威胁；印度洋海啸则波及了印尼、斯里兰卡、泰国、印度等国家：“卡特里娜”飓风波及了美国的密西西比洲、亚拉巴马洲、佛罗里达洲。然而，各国针对这种跨区域突发事件的应急管理研究尚显薄弱，以致在应对过程中出现了区域预警机制缺失、跨地区联动不力等问题。因此，如何根据不同区域特点，构建应对区域突发事件的高效能的预警机制，就成为摆在我们面前迫切需要加以研究和解决的重大现实问题。
　　二、全球应急管理面临的挑战
　　日益加快的全球化步伐将现代世界更紧密地联系在一起，它要求我们用更新的方法、更快的速度对全球化的突发事件做出反应。对自然灾害造成的突发事件是这样，对人为原因造成的突发事件也是这样。一种在一个地区爆发的疾病，会很容易地被飞机带到世界上的任何地方，并给那里的政府带来公共卫生的突发事件，对当地的经济造成措手不及的打击。考虑到这种无法预计的突发事件带来的严重后果，政府和公众需要提高他们防范和应对突发事件的能力。人们常常遇到这样的事：当你需要面对突发事件的时候，却发现没有足够的经验和技能去处理快速变化发展的局面。处理突发事件需要一系列技能，从处理公众恐慌到组织内团队合作，到评估局势并做出反应。身陷危机中的人们需要在压力下做出正确的决定，他们同样需要既是领导者，又是团队成员，在一个迅速变化的形势下建立联盟，做出非常规的反应和决定。
　　西方发达国家长期以来已逐渐建立起一套较为完善的突发事件应急管理体系，能够将突发事件应对计划、核心协调机构、危机应对网络和社会应对能力包容在体系中。但这套应急管理体系基本上是按行政区域逐级分设[1].20世纪90年代以来，各国突发事件所呈现出的跨行政区划的特征给各国应急管理提出了新的挑战，比如在美国，“卡特里娜”飓风发生后，受灾的五个州之间存在各自为阵、资源难以合理有效配置的问题，以至于民众指责政府救灾不力。印度洋海啸的发生说明突发事件的来临可以多么出人意料，一个地区产生的危机或病毒，迅速产生了全球的影响，必须使跨国组织、国家和地方政府全都动员起来，以防止进一步的灾难。当我们回顾往事，我们必须认识到，第一，我们身处在一个新的全球化的时代，这样的事件是无法孤立地解决的。它呼吁一个更好的国际性的信息分享、监测与合作系统。第二，我们需要一个更好的内部信息交流系统，以使公众及时得到信息资讯而不至于听信谣言，或由不真实的猜测而过度恐慌。第三，我们需要激励体系以鼓励及时准确的内部信息汇报。第四，我们需要建立一套区域突发事件管理系统，并促进不同部门、不同区域甚至不同国家之间的精诚合作。
三、构建应急管理动态联动组织
　　根据跨行政区划突发事件的特征，运用系统组织学原理，宜设计网络式动态联动组织。它是以各国政府应急管理法律法规为基础建立的动态连接体，区域应急联动指挥中心（根据需要可以是常设也可以是因突发事件而临时成立的）负责统一指挥、统筹协调按行政区划设立的常设机构、地区预警应急管理部门的关系与活动，这些常设机构可以根据需要与任何联动单位产生联结，这极大地提高了组织的弹性和对外界的反应能力，并借助于现代信息技术作为彼此沟通与协调的桥梁。应急联动中心作为网络组织的中心，其周围围绕着众多独立的联动单位，这些联动单位有紧密的纵向与横向联系，并由中心进行协调，从而形成一种网络。网络式组织结构的物质基础是计算机网络化，以突发事件的类型和级别作为任务的结合点，常态下各联动单位根据自己本单位职责对突发事件进行预测预控，非常态下对突发事件应急处置快速响应。
　　这种网络式组织形式通常具有如下特征：（1）它具有动态性特征。它是一种不稳定的、非标准化的组织，不具有固定的结构与模式。为了对突发事件做出更快的反应，各个节点可以根据需要迅速进行有效的组织设计，组织各种资源，建立起以团队为基本单位的区域网络，这种区域网络可以根据突发事件的升级而扩大，当突发事件被处置完毕后，各种资源重新投入到其他的局部网络中去。（2）它富有弹性且边界模糊。联动组织作为区域应急联动体系的一个基本结构，应该是“嵌入”到整个系统中的。因此，作为一个开放的系统，网络组织的边界就超越了一般的组织边界，具有丰富的弹性和模糊性，从而有可能形成一种为了特定目标而构成的超组织模式[2].而在这一组织中，既可以包括常设应急管理机构和主要改动单位，也可以包括非常设机构和根据需要加入联动的单位，甚至大到可以跨越国界，如禽流感、印度洋海啸这类突发事件就需要跨国联动。（3）联动单位追求无障沟通。在联动单位间迅速而彻底地分享信息是动态联动组织追求的重要组织目标之一。特别是在跨国联动中，由于距离、语言、文化和时间的阻隔，往往会使信息流发生扭曲。但是，当跨国或一国内跨行政区的应急管理从单一组织结构变为有生气的多元化网络时，传统的跨单位等级连接便不再是沟通的主要途径。相反，不同层次、不同职能的节点间具有的无障沟通能力得到了加强。（4）它是一种超组织学习模式。由于各节点具有动态、互补性，而且作为一个组织系统，各节点单位和局部网络又具有自相似、自组织、自学习与动态演进特征，易于形成相似但又不同于整个系统的知识基础。这种知识基础又多半是与组织融为一体的，尤其是那些要用到特殊的专业知识才能有效预警和应急处置的突发事件。网络组织架构的形成，增进了相互间的互动与了解，有助于知识的学习与分享，提高了应对突发事件的能力。
　　对于相应的突发事件，涉及的部门及可能的层级都是不同的，他们之间的沟通模式更加复杂，需要与此相关的沟通技巧和一些特殊的收集信息的方式等。所以，对于各节点单位都要做相应的深入研究，合理确定和调整其职责。
　　（l）区域突发事件应急联动指挥中心。它是区域突发公共事件的最高决策机构，是针对区域突发事件特征成立的针对性非常强的领导部门，中心配有来自不同部门和研究机构的专家学者作为顾问。中心成员需要来自权力部门或突发事件直接的对口部门，具有比较大的权力和权威，能够在一定区域内动用资源来应对突发事件，同时还需要具有决断能力，敢于承担责任。
这一机构的主要职责是给予区域内各行政地区应急管理部门行动的指导方针，在比较大范围内调拨物资、人力资源，处理大范围的协调工作，站在全局高度来审时度势把握全局，对下级的利益关系进行协调，并且制定强力措施，强制执行。应该遵循的原则就是：把握全局，制定战略，掌握资源，明确措施，强力监督。当发生突发事件时，对突发事件进行应急处置指挥，并且对各地区应急管理部门给予具体的规范。该机构应负责协调政府与公众、突发事件波及各国或者组织的关系，使公众能够了解事情的发展，动员群众积极参与活动，配合政府的工作；而且公众也是政府信息来源的一个很好的渠道，可以获得充分的信息，减少信息收集过程中的扭曲，校正其他信息来源的失误，是信息来源多元化的一个重要的方面。在目前的情况下，突发事件经常是全球性的，所以对于突发事件的处理不仅对事件中心国家自身利益而且对事件波及的其他国家或者组织也有很多的帮助，可以互相交流信息（处理的经验、失误、突发事件传导的模式等），一起协调处理突发事件，共同面对危机。同时，应该特别注意各种媒体的传播基调和导向，引导舆论向有利的方向发展。例如，规定宣传部门在媒体传播方面应该注意哪些问题，传播的深度、范围以及处理传播带来的一些危机，协调各地检的传播的统一性（即宣传口径等）。
　　按照突发事件区域性特征不同，该机构可以是常设的，也可以是非常设的。如果地理位置是固定的区域，此机构宜为常设机构，如三峡库区；如果地理位置是动态的，此机构直为非常设，如禽流感爆发时，就应以候鸟迁徙的路线为区域，迅速成立应急联动指挥中心，疫情被消除后，该中心右解散，对下一轮疫情的日常监测由各行政区域应急管理部门进行。
　　（2）地区应急管理部门。它是按各国行政层级常设的机构，它执行指令的下达、实施和监督，确定收集信息的类别以及协调各联动单位，制定议事规则，协调下层各级部门之间不能自己解决的问题和向上级汇报情况及资源需求（权力、资金及人力资源等）。在常态不负责与气象、环保、地质、旅游、医疗卫生等专业归口单位进行信息交流；督促专业归口单位对各类致错因子进行监测，定期向应急联动中动或上一级应急管理部门通报本地区运行状态，定期组织信息交流分析会，对各类突发事件进行预警预控；组织各类突发事件预案制定对充工作，形成一套完整的预案体系；组织本地区预案演练以及突发事件应急处理的人员培训工作。在非常态下对接警中心报告的突发事件进行分类分级，联系有关联动单位快速响应。
　　四、完善预警机制
　　从表面上看，突发事件的发生有一定的偶然性，实际上，这种偶然性中却有一种必然性。绝大部分突发事中在爆发前都有一定的预兆，都有一个酝酿、产生、发展和激化的过程。只不过是有的预兆明显，有的不明显；有的预兆需要通过仪器设备才能测试出来，有的预兆仅凭人的理性就能发现。这就需要有专门的部门来对突发事件的预兆进行监测，对已经积聚一定的能量，即将发生突发事件的对象，通过预警预控来加强防范措施，以防止突发事件的发生。
　　对突发事件的预警包括明确警源、分析警兆、预报警度三个阶段[3].明确警源是指在突发事件预兆出现之前就对运行状态进行监测；分析警兆是指突发事件预兆出现后，发现信息、处理信息、确认信息；预报警度是指根据分析警兆的结果，向有关部门和人员发布信息，以做好应对突发事件准备的过程。对突发事件的预控是指发现和确认突发事件的预兆后所采取的旨在迅速化解突发事件，避免突发事件扩大和升级，避免造成重大伤亡和损失的实质性措施。
完善突发事件预警机制的目的有四个：一是及时发现突发事件信息，对爆发突发事件的可能性作出准确的判断；二是及时发布突发事件可能爆发或即将爆发的信息，以引起有关人员或全社会的警惕；三是确认突发事件可能爆发时，迅速采取措施，把突发事件消灭在萌芽状态；四是即使不可能把突发事件消灭在萌芽状态，也要尽可能采取措施缓解突发事件的危险程度，避免突发事件扩大和升级。但是，由于突发事件具有突发性、紧急性和高度的不确定性，力之突发事件的预兆可能很微小，很容易被忽略，因此，其监测预控工作难度很大。有时候，也可能突发事件预兆出现的频率很高，以至麻痹了人们的神经，未能引起人们重视。还可能从预兆出现到突发事件爆发的时间很短，有关部门来不及作出反应。因此，能够准确捕捉到突发事件的预兆，并从这些预兆中预测到突发事件可能发生，并迅速采取预控措施，同时，按照法定程序，对公众或者对特殊群体发布突发事件的有关信息，引起公众的警觉，是应对突发事件的关键[4].
　　预警机制运作的流程是：信息收集、信息分析或转化为指标体系；将加工整理后的信息和指标与预警的临界点进行比较，从而对是否发出警报进行决策；发出警报，采取紧急措施控制事态蔓延。
　　（l）信息收集。这个阶段的任务是对有关突发事件风险源和警兆等信息进行收集。在这个过程中，一定要注意保证信息收集的全面性、真实性，不能有遗漏或出现错误信息，否则会影响预警功能的正确性。根据这个要求，预警管理要确定信息收集的内容。主要涉及三个方面：一是预警对象及领域选择，即这种信息收集工作以哪些对象为重点，以什么类型的情况和内容为重点。二是预警目标选择，即初步判断这些对象可能引发哪类突发事件。三是预警的重点选择，即确定哪一个对象最为重要、哪一种潜在的危机可能演变成突发事件等等。
　　（2）信息加工和优化。这个阶段的任务是对收集来的信息进行整理和归类、识别和转化，以保证信息的准确性和及时性。否则，虚假错误的信息不仅会浪费大量人、财、物，还可能导致对高度紧急情况作了不相宜的准备而延误最佳应对时机，导致事件的升级和扩大。
　　（3）决策。这个阶段的任务是根据信息加工和信息优化的结果（信号和指标）决定是否发出警报和警报的级别，并向警报子系统发出指令。在制定决策依据时，要决定突发事件预警各个级别的；财界点，这些临界点需要何种指标达到何种水平[5].如果信号或指标无法直接显示突发事件是否发生，而只是表明突发事件发生有多大的可能性，那么也可以根据突发事件发生的可能性大小，确定不同预警级别的临界点。预警信息包括突发公共事件的类别、预警级别、起始时间、可能影响范围、警示事项、应采取的措施和发布机关等。
　　（4）发出警报，采取预控措施。这个阶段的任务是当监测结果显示社会中有冲突或危机的征兆时，立即向危机反应者和潜在受害者发出明确无误的警报，使他们采取正确的措施。预警信息的发布、调整和解除，可通过广播、电视、报刊、通信、信息网络、警报器、宣传车或组织人员逐户通知等方式进行，对老、幼、。病、残、孕等特殊人群以及学校等特殊场所和警报盲区，应当采取有针对性的公告方式。只有当危机反应者和潜在受害者在接到警报信息后、事件发生之前作出有效的预防和准备，才能说预警是有效的。
五、结语
　　21世纪世界各国突发事件呈现出跨行政区划的区域性特征，需要社会各有关方面的“联动”与“合力”，这给全球应急管理提出了挑战。因此有必要构建应对这类突发事件的动态联动组织，完善预惜机制，以使各国政府调动和整合一切可能的社会资源，发挥各种资源优势，形成应对突发事件的合力，从而实现政府统一领导下的、各种社会力平协调合作的突发事件应急系统，使各国政府在应对突发事件中形成的复杂局面时，以其具有动态适应性的柔性管理机制支持决策者运筹帷幄、驾驭复杂局面，根据突发事件情势适时作出或调整决策。
　　参考文献：
　　[1]Papamichail，K.N.& S.French.Generating feasible strategies in nuclear emergencies：A constraint satisfaction problem.Journal of the Operational Research Society，1999，50（6）： 617～626
　　[2]黄顺康。印度洋“12.26”地震海啸灾难及其启示[J].社会学，2005，9：9～15
　　[3]方先明。预警管理系统剖析。经济管理，2003，330～38
　　[4]郭济。政府应急管理实务。北京：中共中央党校出版社，2004.97～119
　　[5]Wilsona J，Oyola-Yemaielb A.The evolution of emergency management and the advancement towards a profession in the United States and Florida[J].Satety Science，2001，39（1-2）：117～131
　　（作者：蒋珩，武汉理工大学管理学院博士研究生；佘廉，华中科技大学公共管理学院教授，博士生导师。）
 　　本文转载自《中国应急管理