乡村振兴背景下我国设施农用地现状与变化研究

摘 要：本文在梳理我国设施农用地相关政策的基础上, 利用统计数据和抽样调查数据, 对我国近五年来设施农用地的现状和变化进行了研究。研究发现: (1) 近五年来, 我国设施农用地增减变化明显且总面积持续增加, 至2016年年末全国设施农用地总面积达到951891.28hm2。其中设施农用地的增加一半以上由耕地转化而来, 减少去向以城镇村及工矿用地为主。 (2) 2016年末全国北部及东北地区设施农用地规模较大。从设施农用地总规模及新增规模占农用地比例来看, 我国东部地区明显高于西部地区。 (3) 近五年来, 我国设施农用地增减热点地区位于环京津冀、长三角及沿海经济发达等省份。热点区域增加类型主要是生产设施农用地, 以规模化养殖类和工厂化栽培类为主。研究认为, 乡村振兴和农业转型发展背景下, 我国设施农用地需求增长较快且增减变化较明显, 但其类型多样且区域差异较大给管理带来一定困难。未来在保障和支持设施农业发展的基础上, 要严格落实耕地占补平衡和复垦制度, 制定不同类型设施农业项目建设标准和用地标准。对发展热点区域应加强调查监测, 实施总量管控制度和严格的设施农用地环境质量保护对策。

设施农业具有“高投入、高产出、高效率”的特征, 可有效的提高农产品的质量和产量, 是实现乡村振兴和农业现代化的重要途径。设施农业的发展, 催生了设施农用地的产生[1]。根据《土地利用现状分类》 (GB/T21010-2017) , 设施农用地是指直接用于经营性畜禽养殖生产设施及附属设施用地;直接用于作物栽培或水产养殖等农产品生产的设施及附属设施用地;直接用于设施农业项目辅助生产的设施用地;晾晒场、粮食果品烘干设施、粮食和农资临时存放场所、大型农机具临时存放场所等规模化粮食生产所必须的配套设施用地。目前, 关于设施农用地的研究不多, 涉及的相关研究主要有对设施农用地政策的解读及建议[1,2,3]、设施农用地流转[4]、空间变化[5,6]、土壤污染的防治[7]、设施农用地的生态环境效应研究[8,9,10,11]等方面, 但总体来说, 对设施农用地的变化研究较少。已有研究认为, 一方面, 设施农用地作为高强度土地利用的代表, 其对周边环境的影响较明显和深入, 这种影响主要体现在设施农用地的长时间利用和面积扩展对水资源和水环境、土壤环境以及区域气候的影响等方面[8]。另一方面, 由于设施农用地比一般农用地的建设投资大、征地补偿标准高, 若转为建设用地, 则会造成政府对设施农业的补贴浪费。若占用过多的耕地, 则我国土地供应的压力将进一步加大。为此, 本文对新时期我国设施农用地现状与变化进行研究, 为如何加强和完善设施农用地管理, 切实保护耕地, 支持农业发展和乡村振兴提供参考。

本文在对我国设施农用地相关政策总结梳理的基础上, 利用我国近五年设施农用地变更调查数据和抽样调查数据进行分析。借助ArcGIS10.2软件, 制作2010-2015年设施农用地增减面积变化专题地图。总结我国设施农用地的现状及空间变化特征, 并对我国设施农用地的管理提出政策建议。2016年末设施农用地面积数据来自于《中华人民共和国自然资源部网站》。2010-2015年设施农用地增减面积数据来源于年度土地利用变更数据, 2015年抽样调查数据来源于土地变更调查外业核查数据, 2016年农用地面积数据来源于《2017年中国农村统计年鉴》。

1 我国设施农用地相关政策

我国设施农用地的相关政策经历了从模糊到清晰、从概括到具体并一步一步完善的过程。2007年8月, 原国土资源部出台了《土地利用现状分类》, 首次将设施农用地独立出来, 作为二级地类隶属于其他土地, 并按农用地管理。同年9月, 原国土资源部联合农业部发布了《关于促进规模化畜禽养殖有关用地政策的通知》, 简化了规模化畜禽养殖用地的审批程序, 完善了相关管理政策。2009年, 原国土资源部发布的《关于促进农业稳定发展农民持续增收推动城乡统筹发展的若干意见》中提出了关于设施农用地办理用地手续的相关意见和耕地占补的任务。2010年, 原国土资源部和农业部联合发布的《关于完善设施农用地管理有关问题的通知》明确界定了设施农用地的概念和范围, 并设立了县级审核程序, 一定程度上完善了设施农用地的管理。2014年, 原国土资源部和农业部联合出台的《关于进一步支持设施农业健康发展的通知 (国土资发[2014]127号) 》中, 根据现代农业生产特点, 将设施农用地具体划分为生产设施用地、附属设施用地以及配套设施用地 (见下表1) 。对不同类型的设施农用地的管理原则是:明确生产设施用地, 合理确定附属设施用地, 严格确定配套设施用地。近年来, 我国政府从环保层面也陆续对设施农用地的管理提出了要求, 例如《中华人民共和国环境保护法》、《动物防疫法》和《畜禽规模养殖污染防治条例》等法律法规指出畜禽养殖场的选址及生产经营活动等应符合其相关规定。以上一系列政策表明, 国家在大力推动设施农业发展的同时, 也加强其监管以利于保护耕地和生态环境。

2 我国设施农用地的现状2.1 设施农用地总规模

2016年年末全国设施农用地总面积为951891.28hm2 (表2) , 较2009年增加了269224.61hm2, 平均每年增加38460.66hm2。设施农用地总面积居前五位的省份分别是山东、河北、内蒙古、新疆和河南, 从东向西, 纵贯中国北方地区, 其占全国设施农用地总面积的比例分别为19.13%、9.21%、7.89%、6.22%和5.99%, 比例之和接近50%。设施农用地总面积最少的三个省份分别是青海、上海和西藏, 占全国设施农用地总面积的比例分别约为0.37%、0.40%、0.41%, 比例之和仅占1.18%。

2.2 2016年年末我国设施农用地占农用地比例

2016年末各个省份的设施农用地面积占农用地面积的比例差别较大 (见表3) 。设施农用地面积占农用地面积比例高的几个省份分别是山东、北京、天津、上海、江苏和河北, 而占农用地面积比例最低的两个省份是青海和西藏。利用ArcGIS10.2空间可视化, 将2016年年末全国各省设施农用地面积占农用地面积的比例分为五个等级, 进行可视化表达 (图1) 。从图1可以看出, 2016年末中国东部地区设施农用地面积占农用地面积的比例明显高于西部地区, 并呈现从东部向西部逐渐递减的趋势。

3 我国设施农用地的变化3.1 我国设施农用地增加分析3.1.1 我国设施农用地增加规模

2010-2015年我国设施农用地总增加面积为301534.85hm2, 其中2014年增加面积最多, 2012年增加面积最少, 占总增加面积的比例分别为24.07%和12.30%。2010-2015年我国设施农用地增加数量经历了波动性的变化 (图2) , 这可能与近年来国家制定了相关政策, 加强对设施农用地的管理与监督有关, 但全国设施农用地的数量是持续增加的。

3.1.2 我国设施农用地增加来源

2010-2015年全国设施农用地的增加规模来源包括耕地、园地、林地、草地、城镇村及工矿、交通运输用地、水利及水域设施用地和其他用地共8个土地利用类型 (表4) 。综合来看, 由耕地转化来的面积最多, 占全部新增设施农用地的52.04%, 远高于其他土地利用类型。其次是来源于草地和林地, 而来源于城镇村及工矿和交通运输用地的面积相对较少。从不同的年份来看, 各年份来源于耕地的面积占新增设施农用地总面积的比例均高达50%以上。近年来, 为适应现代农业发展, 传统农区需要配套改造, 增加了部分配套和附属设施农用地。另外部分经济发展较快的地区, 为适应生活水平提高和居民消费结构多样化的变化, 工厂化栽培、牲畜水产养殖等经营规模不断增加, 生产设施农用地总量已达相当规模。这些均是设施农用地增加主要来源于耕地的原因。

3.1.3 我国新增设施农用地占农用地比例的空间格局

运用ArcGIS10.2软件, 将2010-2015年全国各省新增设施农用地面积占农用地面积的比例分成五个等级, 进行可视化表达 (图3) 。从图3可以看出, 新增设施农用地面积占农用地面积比例高的前几个省份是山东、江苏、河北、天津、北京和上海, 而占农用地面积比例最低的两个省份分别是西藏和青海。新增设施农用地面积占农用地面积比例高的省份多位于东部地区。总体来看, 中国东中部地区新增设施农用地面积占农用地面积的比例高于西部地区, 并呈现由东向西逐渐递减的趋势。

3.2 我国设施农用地流出分析3.2.1 我国设施农用地流出类型

2010-2015年, 我国设施农用地有少量流出, 规模为54517.69hm2。我国设施农业用地的流出方向为耕地、园地、林地、草地、城镇村及工矿等各类土地利用类型 (表5) 。不同土地类型所占的比例差别很大, 其中转为城镇村及工矿用地所占的比例最大且基本上呈上升趋势, 至2015年所占比例高达80%以上。其次是转为耕地和交通运输用地, 转为其他土地利用类型的较少。究其原因, 随着城市化进程的加快, 城市规模扩张蚕食了部分设施农用地;另一方面, 由于自然灾害和农产品市场供需变化等原因, 农业结构调整导致部分设施农用地随之发生变化。此外, 城市发展过程中也有少量设施农用地转化为交通运输等基础设施用地。

3.2.2 我国设施农用地流出面积空间分布

从省级尺度来看, 全国各省设施农用地均有少量流出 (图4) 。设施农用地流出面积 (hm2) 居前五位的省份分别是山东、江苏、河北、福建和内蒙古, 大部分位于中国东部地区, 其占全国设施农用地流出面积的比例分别为16.24%、15.52%、12.15%、6.85%、5.39%。设施农用地流出面积居后两位的省份分别是西藏和青海, 其占全国设施农用地流出面积的比例仅为0.08%和0.27%。总体来看, 设施农用地流出面积较大的省份多位于东部和北部, 基本呈现东多西少、北多南少的格局。

3.3 我国设施农用地变化热点区域分析

根据前文分析, 无论是从总规模、增加规模还是流出规模来看, 河北和山东的规模都比较大。因此, 将河北和山东作为设施农用地变化的热点地区。从占农用地的比例来看, 2015年末设施农用地面积占农用地面积比例和新增设施农用地面积占农用地面积比例高的前几个省份依次是山东、江苏、河北、天津、北京和上海。因此, 将北京、天津、上海和江苏作为设施农用地变化的次级热点地区进行分析。

对比山东、河北、江苏、北京、天津和上海的设施农用地中各类具体用途的数量 (图5) , 可以看出各热点省市均以生产设施农用地为主, 这与国家管理政策和要求相一致。其中北京和天津几乎全部是生产设施农用地。江苏, 山东和省设施农用地类型相对比较多样。具体分析施农用地备案数据中的河北、北京、上海、天津、江苏 (山东数据缺失) 等地数据 (图6) 可以看出, 虽然在热点区域中规模化养殖类和工厂化栽培是生产设施农用地的主要类型, 但是不同区域又略有差异, 河北、江苏省较其他大都市而言, 生产设施农用地用途类型多样, 即四种用途均占一定比重。上海、天津和北京等大城市设施生产农用地用途类型较单一, 上海主要类型为规模化养殖, 天津主要是其他类型, 而北京市的工厂化栽培占较大比重。

4 结论与建议4.1 结论

4.1.1 2016年末全国设施农用地总面积约为95.19万hm2, 其中山东省设施农用地面积最多, 其次是河北省和内蒙古, 青海省设施农用地最少。2010-2015年我国设施农用地总增加面积与总减少面积分别为301534.85hm2和54517.69hm2, 即净增加面积为247017.16hm2。2010-2015年全国设施农用地规模增加数量最多的省份分别是山东省、河北省和内蒙古自治区, 增加规模北方地区明显多于南方地区。2010-2015年各省新增设施农用地面积占农用地面积比例较高的前几位省份依次为山东、河南、江苏、四川等省, 而占农用地比例最低的两个省份是西藏和青海。总体来看, 我国北部及东北部地区的设施农用地规模较大, 东部地区新增设施农用地面积占农用地面积的比例较高。2010-2015年设施农用地流出面积最多的省份是山东省, 最少的省份是西藏, 流出规模也基本呈现东多西少、北多南少的格局。

4.1.2 2010-2015年全国设施农用地流入土地类型以耕地为主, 不同年份由耕地转化来的面积所占比例均高达50%以上。综合来看, 由耕地转化来的总面积占全部新增设施农用地面积的52.04%, 远高于其他土地利用类型。2010-2015年设施农用地面积减少的主要去向是城镇村及工矿, 占全国设施农用地总减少面积的比例的70%, 其次是耕地和交通运输用地。

4.1.3我国设施农用地增减热点地区是环京津冀、长三角及沿海经济发达地区, 包括山东、河北、北京、天津、上海和江苏等。不同热点地区的设施农用地用途有所差异, 但均以生产设施农用地为主。其中规模化养殖类和工厂化栽培类是生产设施农用地中的主要用途, 上海、天津等大都市生产设施农用地用途较单一, 河北、江苏等省份生产设施农用地用途类型相对较为多样。

4.2 建议

在乡村振兴背景下, 随着农业现代化和农村产业多样化的转型, 我国在未来较长一段时间内, 对设施农用地的需求会持续增长, 设施农用地的增减变化也比较剧烈。我国在科学制定设施农业支持政策的同时, 进一步完善设施农用地复垦管理制度, 按照“占一补一、先补后占”的原则实施耕地占补平衡, 同时由于设施农业类型多样且用地需要差异大, 因此应通过编制设施农业规划, 明确区域设施农业发展方向和类型, 制定不同类型设施农业项目建设标准和用地标准。对发展变化热点区域应加强调查监测, 研究设施农用地利用总量管控制度, 并通过对设施农用地环境监测数据收集与分析, 制定严格的设施农用地环境质量保护对策。