裁判要旨：行政机关对违法事实的认定,既包括基本违法事实的认定,也包括对违法事实造成后果程度的认定。本案中对被害人的伤情鉴定,不公涉及程序问题,同时涉及对原告处罚幅度的实体问题。被告未依法组织伤情程度鉴定就作出处罚决定属于程序违法
【案情】 原告:池某某。 被告:福建省某某局某某分局。 第三人: 周某某。
2008年3月1日9时30分许,原告池某某与刘某某到厦门市某区幸福二城找与其公司有业务往来的奕某某索要材料款,在幸福二城遇见奕某某的女朋友第三人周某某,第三人拒绝带原告等人去寻找奕书森。当第三人周某某欲到附近的水云间美容店洗脸时,池某某、刘某某二人跟随至美容店阻止第三人到美容店洗脸。原告用手指着第三人进行辱骂,双方开始有肢体接触,后原告上前抓住第三人的头发用力往下压,刘某某也拉扯第三人的衣服。之后,第三人报警,双方被带至某某局某山派出所接受调查。
当天,原告与第三人均到医院检查伤情。3月2日,办案民警在对原告作询问笔录时告知原告,第三人经厦门大学附属中山医院检查已怀孕五周,先兆流产,问原告是否要求对第三人的先兆流产进行重新就诊即鉴定。原告明确表示要求重新就诊。被告未按法定程序组织对第三人的伤情程度进行鉴定。3月2日,被告根据治安管理处罚法第四十三条第二款第(一)项、第(二)项之规定,作出某公(某山)决字(2()08)第0135号公安行政处罚决定书,决定对原告处行政拘留巧日,并处罚款500元。3月3日,第三人就诊的厦门大学附属中山医院出具诊断证明书,证明第三人:“腹痛待查、先兆流产?”原告对被告的行政处罚决定不服,向某某局申请行政复议。某某局于2008年5月16日作出某公复决字(2008)第011号行政复议决定,维持被告的行政处罚决定。原告仍不服,遂向法院提起行政诉讼。
原告诉称,被告的裁决书认定原告对周某某进行辱骂并结伙殴打致周某某先兆流产,纯属捏造事实。被告的证据材料与事实不符;适用法律错误。故请求法院撤销某公(某山)决字(2008)第(135）号公安行政处罚决定。 被告辩称,据以作出决定的事实清楚,证据确凿充分。本案定性准确,适用法律无误。被告在办理该案的过程中,严格履行法定的办案程序。故请求法院驳回原告的诉讼请求,维持被告的行政处罚决定。
【审判]
福建省厦门市湖里区人民法院经审理认为,行政机关对违法行人作出行政处罚决定时,必须依照法定的程序进行。《公安机关办理行政案件程序规定》是公安部颁布的部委规章,是公安机关办理行政案件的程序依据。
一、关于程序问题。
法院认为,被告作出某公(某山)决字(2 008)第0135号公安行政处罚决定存在程序违法。
1.伤情程度未经鉴定,程序违法。
被告认为,原告在2008年3月2日的询问笔录中只要求对第三人的先兆流产重新就诊,而非重新鉴定。就诊是当事人的权利,而非公安机关的法定义务,不存在原告对鉴定意见有异议。法院认为,被告2008年3月2日的询问笔录中,办案民警问原告是否对第三人的先兆流产重新就诊,在治安管理处罚法和《公安机关办理行政案件程序规定》中均没有重新就诊的表述,只有规定违法嫌疑人、被侵害人对伤害程度有争议的,公安机关应当对被侵害人的伤情程度进行鉴定的表述,询问笔录中要求重新就诊在此时应理解为是鉴定。换言之,即使原告没有提出重新就诊,只要对第三人的伤情程度有争议,被告也应当对第三人的伤情程度进行鉴定。被告还认为,怀孕与流产是两个不同概念,被告认定第三人是怀孕而不是流产。
法院认为,伤害怀孕妇女和伤害怀孕妇女致先兆流产,二种伤害程度明显不同,后者比前者更加严重,而原告正是对第三人先兆流产的伤情程度有争议,被告就应当主动对第三人是否先兆流产这一伤情程度进行鉴定,这是公安机关应当履行的法定义务。另外,对第三人的伤情程度鉴定不仅涉及程序问题,同时涉及对原告处罚幅度的实体问题。治安管理处罚法第四十三条第二款规定的处罚幅度是“处10日以上15日以下拘留,并处’500元以上1000元以下罚款”,被告对原告的处罚是拘留巧日,并处罚款500元,相当于是该条款严厉的处罚。因此,被告作出的处罚决定违反《公安机关办理行政案件程序规定》第六十八条的规定,系程序违法。
2先处罚,后取证,程序违法。
如前所述,被告办理人身伤害案件的伤情依据有法医鉴定和医院诊断证明两种。本案中,被告作出处罚决定时,第三人只提供医院的门诊病历,作为定案依据的诊断证明医院尚未出具,该诊断证明在被告作出处罚决定并对原告执行行政拘留之后才由医院出具。被告先处罚后取证,违反了先取证后处罚的行政法原则,系程序违法。
二、关于适用法律问题。
伤情鉴定结果,是被告处理人身伤害行政案件适用法律的依据之一。本案中,由于被告未对第三人伤情程度进行鉴定,从而导致被告在适用法律上缺乏相应的事实作为适用法律的根据,系适用法律错误。
三、关于事实问题。
被告根据池某某、刘某某的陈述和申辩,第三人周某某的陈述和证人证言,认定原告池某某用手抓住第三人的头发用力往下压的违法事实清楚,证据确凿充分。
综上,法院认为,被告作出的某公(某山)决字(2008)第0135号公安行政处罚决定,认定原告违法事实清楚,证据充分。被告对第三人的伤情程度未履行法定鉴定程序,先处罚后取证,系程序违法,并适用法律错误,依法应予撤销。原告的诉讼请求于法有据,法院应予支持。依照行政诉讼法第五十四条第(二)项第2目、第3目之规定,一审法院判决:撤销被告某某局某某分局于2008年3月2日作出的某公(某山)决字(2005)第0135号公安行政处罚决定。
宣判后,被告不服一审判决,在法定期间内向厦门市中级人民法院提起上诉。 厦门市中级人民法院经审理认为,池某某、刘某某的陈述、申辩,周某某的陈述,现场证人的证言,周某某2005年3月1日的门诊病历、超声波检查报告及厦门市大学附属中山医院于加08年3月3日出具的关于周某某伤情的诊断证明书,可以证明池某某殴打周某某的事实,亦可以证明周某某系孕妇。但被告对周某某系孕妇的事实未作认定,属于认定事实不清。 周某某于2008年3月1日的门诊病历记载:“腹痛待查,先兆流产?”被告据此于2008年3月2日对池某某制作询问笔录时,询问池某某是否要求对周某某出现流产先兆重新就诊,池某某亦明确要求重新就诊,也即池某某对周某某所受伤害程度有争议。参照《公安机关办理行政案件程序规定》第六十八条“人身伤害案件具有下列情形之一的,公安机关应当进行伤情鉴定:……(三)违法嫌疑人、被侵害人对伤害程度有争议的”之规定,被告未依法组织伤情鉴定,违反了法定程序。
对于一审法院作出的被告先处罚后取证程序违法的评判,
二审法院认为,被告于2008年3月2日对池某某作出处罚,并未将周某某提供的厦门市大学附属中山医院于2008年3月3日出具的诊断证明书作为行政处罚的依据,因此,被告不存在先处罚后取证的问题。一审法院对此的评判不当,二审法院予以指正。 综上,一审判决认定事实清052人民司法·案例楚,适用法律、法规正确,程序合法,应予维持。上诉人某某局某某分局的上诉请求不能成立,二审法院不予支持。依据行政诉讼法第六十一条第(一)项、最高人民法院《关干执行行政诉讼法若干问题的解释》第49条第3款之规定,二审法院判决:驳回上诉,维持原判。
[评析] 一、公安机关必须依照法定程序,收集能够证实违法嫌疑人是否违法、违法情节轻重的证据。
行政程序,就是由行政机关作出行政行为的步骤、方式和时间、顺序构成的行为过程。步骤,就是实现某一程序的若干必经阶段;方式,是实施行为的方法和形式,两者构成程序的空间表现形式。完成这一程序过程需要用一定的时间。为提高效率,就需要有时限;完成这一程序步骤,还必须遵循先后次序。时限和顺序构成程序的时间表现形式。行政程序就是由上述步骤、方式、时限、顺序为要素构成的行政行为的过程,是空间形式和时间形式的统一。
行政程序的最大特点在于,行政程序是行政机关作出行政行为的程序。行政法律关系是由行政机关和相对一方的公民、法人或其他组织为主体的,但行政程序仅指行政机关作出行政行为时应遵循的程序,而不是相对一方应遵循的程序。从不同的角度,可以对行政程序作出不同的分类。从分类的角度看,行政程序分为法定程序和意定程序。法定程序,是指由法律、法规和规章明文规定的行政程序。而意定程序是指由法律、法规和规章以外的规范性文件规定的,或者由行政主体及其工作人员自己规定的;行为程序。由此可见，并非所有的行政程序都是法定程序,在法定程序之外还有一些行政程序,与行政{相对人的合法权益有密切关系的)相应的程序应当法定化。
《公安机关办理行政案件程序;规定》是公安部颁布的部门规章,是公安机关办理行政案件的程序{依据。该程序规定第二十四条规定:“公安机关必须依照法定程序,收集能够证实违法嫌疑人是否违法、违法情节轻重的证据”。也就是说,公安机关收集证据时要遵循以下三点:
一要依法定程序收集;
二要收集证明违法嫌疑人违法情节轻的证据;
三要收集证明违法嫌疑人违法情节重的证据。
结合本案分析,《公安机关办理行政案件程序规定》第六十八条的规定表明,只要是行政相对人对伤情程度有争议,就应当进行鉴定。被告在一审、二审中强调对池某某的处罚是因为其殴打了怀孕妇女,而非因为怀孕妇女有先兆流产的情形。然而,先兆流产是伤害怀孕妇女的后果和程度,对受害人是否先兆流产依法进行鉴定,不仅关系到对违法嫌疑人的处罚轻重,同时也关系到对受害人的合法权益的保护。如果鉴定结果是先兆流产,那么,应在幅度内从重处罚或有可能构成刑事犯罪,同时受害人还可以因先兆流产向加害人主张精神或经济赔偿;如果没有先兆流产,可从轻处罚。因此,对受害人的伤情进行鉴定,不仅是公安机关应尽的责任和义务,也是行政相对人的合法权利,公安机关必须给予保护。
二、违反法定程序的法律后果。
程序与实体是紧密联系的,实体是内容,程序是形式,程序是为实体服务的,人们将此称为程序的工具主义。但在很多行政法律关系中,程序的作用特别重要。行政机关的程序义务在很多情况下将会影响相对一方的实体权益,更为重要的是,程序本身自有其内在的价值,不存在空头的无意义的程序。所有的程序不仅或多或少与相对一方的合法权益有关,也与国家、社会利益相关联,一切违反法定程序的行为都将是给社会或个人带来危害的行为。因此,程序权利义务就有了独立的意义和价值。
从实践来看,行政机关的程序违法有两种情形:一是程序违法,实体也违法;二是程序违法,实体不违法。对于第二种情形,实践中应当滇重对待。行政审判虽然是审查行政行为的合法性,但对行政机关在程序上出现了瑕疵,该瑕疵不足以损害行政相对人实体权益的,如行政机关超过办理期限等程序违法的,如果作出撤销判决,让行政机关改正违法程序后,重新作出与被诉行政行为完全相同的行政行为,既浪费行政资源,增加当事人的讼累,同时也不利干维护行政机关的公信力。对此种情形,可根据最高人民法院《关干执行行政诉讼法若干问题的解释》第56条的规定,判决驳回原告的诉讼请求,同时向行政机关发出司法建议,通过司法建议的方式让行政机关认识错误、改正错误。对于第一种,行政诉讼法第五十四条已经有明确规定,应撤销行政行为。本案属于第一种情形,由于被告对第三人的伤情程度未依法进行鉴定,导致第三人伤情程度无法确认,从而导致认定事实不清,证据不足,构成实体违法,因此法院应撤销被告作出的具体行政行为。
(作者王友平，作者单位:福建省厦门市思明区人民法院)
人民司法·案例22/2 009
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