新政之下，棚改和旧改项目有哪些融资渠道？

在政府购买服务模式叫停之后，未来棚改和旧改项目有哪些融资渠道呢？

1. 棚改专项债

目前预计2019年棚改专项债将有0.8万亿左右的额度；棚改专项债不足的部分，将寻求其他融资渠道。

2. 融资平台棚改债

政府购买棚改服务取消后，单靠棚改专项债发行不足以支撑棚改项目的资金需求，融资平台棚改债仍然是棚改项目融资渠道之一。

城投能够获批发债，理论上不属于政府债务，故城投叙作的棚改项目，其概念比住建部的棚改范围大，有的实际上是商业化的城市更新改造项目、城建项目。这种项目的收入很大一部分仍是来源于土地增值。故项目收入的合理构建方式较为重要，否则，会构成政府的隐性债务。在土地市场不好的背景下，还会形成偿债风险。

3. PPP模式

财政部公告的国家第三批、第四批PPP示范项目中包括5个棚户区改造PPP项目，项目投资总额10.74亿元，具体如下表所示。在取消了政府购买棚改服务后，合法合规的PPP模式将成为地方政府棚改项目的重要融资渠道，有望得到进一步发展。

来源：中诚信国际

4. 政策性银行贷款

2018年10月25日住建部座谈会透露，政府购买棚改服务取消后仍将鼓励国开行、农发行对收益能平衡的棚改项目继续贷款，解决棚改项目融资难题。在国家支持棚改的政策需求下，政策性银行的棚改贷款仍将是棚改项目的重要融资途径。

湖北鄂州这个项目，据报道属于收益能够自求平衡，是由农发行贷款的。

5、财政扶贫专项资金支持

对于属于扶贫对象，确有必要进行改造，而自身收益不足的棚改项目，会通过加大财政转移支付力度、给予专项补助等方式实施。

6、专项债+银行贷款

部分项目可采用专项债+银行贷款的方式操作，以项目产生的政府性基金收入或专项收入作为专项债的还款来源，以项目配套的经营性物业产生的收入作为银行贷款的还款来源。此类项目实际上是合并项目，即棚改合并商业开发项目。采用此类模式，在规划时就要做好安排，把符合棚改政策定义的部分规划成棚改项目，把配套的商业设施做成商业开发项目。由于棚改项目建成后，有大量的居住人口，一般来说，经营商业设施会有市场需求，故具备一定的可融资性。

7. 旧改和城市更新项目采用商业银行贷款

2019年的棚改政策严禁将房地产开发、城市基础设施建设等项目打包纳入棚改；严禁因道路拓展、历史街区保护、文物修缮等拆迁改造房屋的项目纳入棚改。严禁将房龄不长、结构比较安全的居民楼纳入棚改。

从政策涵义来说，棚改概念可分为广义和狭义的。狭义的棚改指进入省级住建部门棚改名单，符合国家棚改政策，能够发行专项债或享受专项资金扶持的项目；广义的棚改则包含旧改和城市更新、以及各地市县级政府的棚改计划项目。

在取消棚改政府购买服务模式，棚改融资的功能下降之后，预计广义棚改项目将走向分化。部分现金流收益情况良好，或者比较容易配置商业性房地产开发资源的项目，将回归商业属性，以城市更新改造、旧改的名义实施。

棚改和旧改（有的地方用城市更新，有的地方也把棚改称为旧改，本文中以旧改包括城市更新）的主要区别有：

1、范围不同。国发[2015]37号明确：政府购买棚改服务的范围，限定在政府应当承担的棚改征地拆迁服务以及安置住房筹集、公益性基础设施建设等方面，不包括棚改项目中配套建设的商品房以及经营性基础设施。

建保[2010]58号文指出：棚户区是指国有土地上集中连片简易结构房屋较多、建筑密度较大、基础设施简陋、房屋建成年限较长、使用功能不全、安全隐患突出的居住区域。

建保[2012]190号：城市棚户区改造范围内的居民安置住房筹建工程和原居民住房改建（扩建、翻建）工程，统一纳入国家城镇保障性安居工程规划计划，其他工程不纳入规划计划。

有关部委的2019年棚改通知中，也严禁将房地产开发、城市基础设施建设等项目打包纳入棚改；严禁因道路拓展、历史街区保护、文物修缮等拆迁改造房屋的项目纳入棚改。严禁将房龄不长、结构比较安全的居民楼纳入棚改。

而旧改则不受这些范围的限制。可以包括新建用于市场化出售的商品房、可以包括商业性配套建筑和设施，对于房龄的限制也比较宽松。具体由各地方的政策自定。

2、享受政策不同。融资政策方面，之前棚改允许政府购买服务模式，现在允许发行政府专项债券，而旧改则不行。棚改贷款还可以享受贴息。中央和省级财政还有城市棚户区改造专项资金补贴。税费方面，有各种优惠政策，如《财政部国家税务总局关于棚户区改造有关税收政策的通知》（财税〔2013〕101号）

能否享受政策，以是否能够列入省级住建部门的年度棚改计划名单为标志。不能进入名单的，一般是各级政府以棚改名义实施的旧城改造项目。

3、偿债资金来源不同。因政府承担的棚改任务不包括棚改项目中配套建设的商品房以及经营性基础设施，棚改项目的偿债资金来源是财政性资金，即棚改项目腾退节余出来的土地进行出让，形成的土地出让金收入。

而旧改项目则不同，因包含经营性基础设施、商品房开发、商业经营性建筑，故还款来源更为广泛。为避免将土地出让金作为还款来源的违规风险，一般以建成后的商品房、商业性建筑或经营性基础设施的出售出租收入作为还款来源。

商业性的旧改项目适合一二线城市，当地土地和房地产市场情况较好；或者项目地处中心城区，腾退土地价值比较高的项目。

此类项目将以商业银行的项目贷款为筹资方式。以建成后的商品房、商业性建筑或经营性基础设施的出售出租收入作为还款来源，还款来源应避免与政府土地出让金勾连。

需要注意的是，此类项目还应采取一定措施规避非土储机构从事土储业务以及商业银行贷款投入土地一级开发的合规性问题。

部分地区有本地的政策规范此类业务。如上海一直有自己的地方的旧改政策，主要依靠商业银行贷款融资。广州也出台了本地的城市更新改造办法，而深圳各区也修改了棚改实施办法，体现了新政策形势下的棚改业务的走向。

我们需要了解，银行贷款不得进入土地一级市场，主要目的是防止杠杆资金推高地价，增加房地产市场的泡沫化，尤其在取得土地、竞拍地价、缴交土地出让款行为中，银行贷款的介入易造成地价爆炒。而统一由政府按片区实施的土地平整和城市改造行为，其土地和房屋征收有统一补偿标准，一般不易造成市场炒作。所以，地方政府出台相应的规范，有利于防范合规性风险和市场风险。

附：存量项目还能不能以政府购买服务模式融资？

2019年政策取消了棚改政府购买服务模式，但允许项目实施主体在不扩大建设规模和防范风险的前提下，与金融机构协商继续融资。也就是说，可以继续采用政府购买服务模式融资。

这个必要的棚改在建项目如何掌握？特别是在建项目如何掌握？

由于政策的出发点是避免工程停工，形成“半拉子”工程，所以，可以从以下角度掌握：

1、必须是列入2018年（含）以前年度的棚改计划名单的项目；不能是列入2019年计划的项目；

2、必须是已经确定了采用政府购买模式或已列入本级政府购买服务目录；

3、已经通过招投标或其他公开方式确定了项目的承接主体；

4、政府购买主体与项目承接主体已经签订了政府购买协议；

5、承接主体已经拿到了项目施工许可证，并已正式开工；

6、承接主体与金融机构已经就棚改购买服务项目签订了贷款合同；

7、金融机构已经发放了贷款。

以上各条满足越多越符合政策本意，但不必完全符合，其中第1、第2是基本条件。

我们需要明白的是，取消棚改政府购买服务模式的目的是避免政府隐性债务。为不影响实施进度，存量项目可继续采用购买服务模式融资，但继续采用政府购买服务模式所产生的融资，仍有可能被认定为政府隐性债务。

金融机构在对存量项目继续以政府购买服务模式贷款的时候，应取得住建部门的证明，并了解政府对隐性债务的处理态度。一般来说，应以纳入政府隐性债务但并不问责较佳。很多地方也正是这样处理的。