融资平台公司要不要转型，这不需要讨论。不转型的融资平台公司在新的形势下无法承担地方政府的新战略任务，将逐渐失去价值、或者价值降低而被淘汰。融资平台公司发展的关键是如何转型。这其中，如何重组整合是一个关键问题，重组整合是融资平台公司市场化发展的前提条件。由于融资平台公司普遍成立时间长、股权架构复杂、财务不规范、资产债务包袱多、壳公司多、市场化业务少等各种突出问题的存在，融资平台公司的重组整合并不容易，成为阻碍融资平台公司市场化转型的瓶颈。而要突破这个瓶颈，就要摆脱以短期融资为目标的重组整合，以塑造持续市场化融资能力为目标推进融资平台公司的战略性重组整合。

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融资平台公司重组整合是必然的选择

2021年，地级市平台公司日照城投集团改革重组，将日照市城市建设投资集团有限公司、日照市水务集团有限公司、日照宾馆有限公司、日照市人防资产运营集团有限公司、日照保安发展集团有限公司、日照市园林环卫集团有限公司、日照市工程检测咨询集团有限公司、日照市规划设计研究院集团有限公司八家国有企业重组为日照城投集团有限公司。

融资平台公司的重组整合是化解融资平台公司债务风险、防范债务危机的必然举措，更是推动融资平台公司向一般国有企业转型，确立转型后融资平台公司的独立市场地位，增强融资平台公司转型后的市场化经营能力，进而拓宽融资渠道、提升融资能力，为地方政府的城市建设与产业发展承担更大责任的战略举措。因此，重组整合必须以市场化为方向，以存量债务处理为基础，以承担更大责任为目标，要统筹设计、加快推进。

着眼于债务风险化解及未来的可持续发展，各地政府都非常关注。对此，各地政府也是加快推进，各省也都进行了工作部署。早在2015年，河南省人民政府办公厅发布《关于促进政府投融资公司改革创新转型发展的指导意见》（豫政办（2015〕9号）。2018年，陕西省财政厅发布《陕西省财政厅关于印发<关于推进我省融资平台公司转型发展的意见>的通知》（陕财办预〔2018〕66号），推进全省融资平台公司转型发展。2020年，山东省财政厅、山东省人民政府有资产监督管理委员会、中国银行保险监督管理委员会山东监管局、山东省地方金融监督管理局等四部门《关于推进政府融资平台公司市场化转型发展的意见》（鲁财债〔2020〕17 号）。

显然，融资平台公司要不要转型，这不需要讨论。不转型的融资平台公司在新的形势下无法承担地方政府的新战略任务，将逐渐失去价值、或者价值降低而被淘汰。融资平台公司发展的关键是如何转型。这其中，如何重组整合是一个关键问题，重组整合是融资平台公司市场化发展的前提条件。由于融资平台公司普遍成立时间长、股权架构复杂、财务不规范、资产债务包袱多、壳公司多、市场化业务少等各种突出问题的存在，融资平台公司的重组整合并不容易，成为阻碍融资平台公司市场化转型的瓶颈。而要突破这个瓶颈，就要摆脱以短期融资为目标的重组整合，以塑造持续市场化融资能力为目标推进融资平台公司的战略性重组整合。

实践中，融资平台公司的重组整合并不容易。有些融资平台公司重组整合由于资产、业务、人员的原因迟迟无法推动；有些融资平台公司的重组整合是“形似而神不似”，表面上几家公司合并，但也就是财务并表，实际上各自为战，“整而不合”，导致重组整合效果不佳，甚至导致原有的工作都停滞。有些融资平台公司整合重资产整合，轻业务、队伍整合，纯粹为了并表需要堆砌资产，导致资产结构不佳、业务布局不良，后续发展非常艰难。

02

成功推进融资平台公司重组整合的五要点

那么，怎么才能真正成功推动融资平台公司的重组整合工作，发挥重组整合的作用，推动重组整合后的融资平台公司真正实现可持续发展，具备更强的市场化融资能力与业务经营能力呢？这个从根本上说应该从顶层设计上明确以下五大要点：

1、以业务重组为核心，强化主业，带动资产债务重组

往往融资平台公司重组整合先想到的是如何重组资产，这个很好理解。地方政府大力支持融资平台公司发展，将自身拥有的资源、资产、资本、资金等（以下简称“四资”）注入融资平台公司，融资平台公司对旗下的权属企业、资产等进行盘点后进行重组。基本的模式是将优质的四资集中在1-2家企业里，以支持其壮大资产规模、提高融资能力。这种重组整合就是典型的以快速做大资产规模为核心，打造更强的承贷主体、融资主体。因此，强调资产为核心，关注资产的盘点与注入，因此融资平台公司资产规模不断壮大，控制的资产不断增加，但资产质量却一直水平不高，资产的经营能力一直不佳。

实践证明，这种单纯以融资为导向堆砌资产的重组方式效果并不好。这种对于增强短期的融资能力有很好的的效果，但是未来的发展呢？融资平台未来的发展一定是基于业务的发展，基于主营业务的强大。以资产重组为核心的融资平台公司重组整合模式并没有考虑到业务的特性及业务对资产重组的要求。从现实来说，融资平台公司必须要以业务为导向进行重组整合。简单说，重组整合的根本目的不是短期提高融资能力，而是提高长期的市场化、可持续的融资能力。首先要明确的是主营业务是什么，然后规划业务发展所需要的四资到底是什么，最后设计以市场化方式将四资分门别类注入各个不同的业务主体公司的方式与方法。这样融资平台公司转型后才有强大的主业，不会空心化，主业才有相应的资产支撑，才会真正具备自身的市场化竞争能力与造血能力。

2、以瘦身健体为目标，有退有进，坚持做减法

融资平台公司由于历史的原因，旗下的权属企业众多，少则几十家，多则上百家。由于政府行政命令及融资平台公司自身无序发展的结果，旗下的业务涉及面非常广，从一般性竞争领域到公益性领域，各类业务都涉及。因此，融资平台公司本身就是面临着权属企业多、层级多、业务庞杂、竞争力弱等问题。同时加上融资平台公司资产范围广、结构不良，大量的公益性资产、无权属的资产、账实不符的资产存在，实际的可经营性资产比例较少，因此，融资平台公司看起来是虚胖的大胖子，实际上实力不足、能力不强。但在融资平台公司重组整合中，有些地方是“能增不能减”，重组整合做加法，希望拿到更多资产、更多业务、设立更多公司，而不是对存量的权属企业、业务、资产做减法，导致重组整合后形式上规范了，但是没有解决虚胖的问题，未来发展包袱重、问题多。

对于融资平台公司的重组整合，实践证明做减法很重要，一定要主动瘦身健体，主动对存量的权属企业、业务、资产动刀，把无效的去掉，让身体更轻盈。在这个基础上，在有选择性的注入新的资产、设立新的公司、引入新的专业化人才。国务院国资委在京召开地方国资委负责人学习贯彻总书记“七一”重要讲话精神研讨班暨国有企业改革推进会时强调，要指导推动企业加快清理退出“两非”（非主业、非优势）、“两资”（低效资产、无效资产），夯实高质量发展基础。这个指导思想对融资平台公司来说非常适用。在推动融资平台公司重组整合中，一定要明确主业，把非主业、非优势的业务砍掉，把低效资产、无效资产去掉，把没有实际业务、专职人员、实际收入的三无壳公司注销掉，这样才能真正围绕主业谋发展。

3、以提升国有资本控制力与影响力为核心，强化推进混合重组整合

融资平台公司重组整合，在实践中往往容易进行横向重组并购。也就是解决的问题主要是围绕着业务的并购、新设等，增加新业务，对原有的同质化竞争的业务进行归并，解决内部的业务竞争问题等。通过这类横向重组，融资平台公司能够确立自身的主营业务及业务组合，推动国有资本进一步向地方政府要求的城市建设及产业发展的相关领域集中，向公共服务领域、区域支柱产业、特色产业、战略新兴产业集中，有利于充分发挥国有资本在上述领域的控制力与影响力。

但仅仅有横向重组是不够的。融资平台公司在重组整合中应该综合运用横向重组和纵向重组两种方式，以混合重组的方式一方面聚焦主业强强联合，一方面打通业务所在产业链的上下游产业链，发挥规模效应，起到国有资本对产业链发展应有的带动作用，推动产业链向高端发展，构建更高价值的产业链，打造产业生态圈。例如，对于融资平台公司发展至关重要的建设业务板块，融资平台公司不应该仅仅是委托代建这种单一的业务模式，从上游的投资到规划设计、工程管理到下游的销售等各个环节，融资平台公司可以打造一个上下游贯通的产业链，并且通过引入战略合作伙伴等方式解决经验、资金等问题，将更多的收入、利润留在融资平台公司，做强做大主业，解决可持续发展问题。

4、以提高资产经营效率为核心，融合存量资产盘活与增量引入

在融资平台公司转型中，各地的地方政府都非常支持，将自身拥有的四资都想注入到融资平台公司中，希望能够增强融资平台公司的资产规模，改善融资平台公司的财务报表。所以，从各地的实践中看，虽然地方政府掌握的经营性国有资产等已经越来越少，但可将年度预算资金、国资经营收入、特许经营权、收费权、优质国企股权等注入融资平台公司，也可以选择自来水厂、污水处理厂等项目采取REITs、PPP、ABS等方式经营。这是有效改善融资平台公司经营质地的好方式。当然，有些地方政府掌握的资源多，所以融资平台在重组整合中可注入得就多。但有些地方政府手中已经没有太多的可经营性国有资产了，以至于有一些无权属的资产也想通过各种方式来让融资平台公司经营。这些做法可以理解。但无论如何，四资的注入必须要依法合规，不能将公益性资产注入融资平台公司。

在重组整合中，融资平台公司不能只盯着政府，地方政府掌握的资源总是有限。所以要做两件事情。一件事就是应该大力发展混合所有制改革，采取并购、引入战略投资者等方式为旗下业务公司引入资金、资源、新业务，优化资产负债表，增强可持续经营能力。另一件事就是要对存量资产进行有效经营管理。对存量资产要进行分门别类的分析，对公益性资产要设计方案逐步采取置换等方式剥离出融资平台公司。对于优质经营性国有资产，要做好资产经营。对于不良资产应设立专门部门甚至资产管理公司作为新业务进行管理，既可以盘活不良资产，又可以拓展新业务。

5、以可持续经营为核心，重组为基，整合为王

融资平台公司重组整合，很多人的关注点都在在重组上，所以无论是领导还是员工都很关心如何重组，业务、资产、债务、队伍如何处理、安置等问题大家都高度关注。然后在实践中解决这些重组问题也是耗费大量精力。但是在重组整合之后新的公司如何正常运行、如何持续发展上却用力不多。整体上呈现“重重组、轻整合”的倾向。

而实际上，真正重组整合的成功依赖于后续的整合。重组设立了方向、框架，但想要让重组后的公司正常过渡好、运转起来，就必须要为重组整合后的公司建立现代企业制度，确立市场化经营机制，让企业真正以独立市场主体的地位自主经营、自负盈亏。这种市场化模式跟原有融资平台公司的运作模式是截然不同的，需要设立新的市场化选人用人机制，领导班子采取任期制和契约化管理，建立新的激励约束机制，真正激发企业经营的活力。因此，必须要树立整合为王的理念，真正关注后续的组织、管理、队伍等问题，以经营效果与经营效率为核心，全面优化完善转型后的融资平台公司法人治理结构、市场化经营机制。

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