图说《问题重重的水费》（一）
-FIGURE of “Troubled Tariffs”-
前言
目前国际上在供水价费体系的最优化设计方面几乎没有共识。尤其是考虑到自来水既有商品属性（倾向于通过水费收回所有成本），同时也具有基本人权属性（倾向于政府补贴）。
本报告在相关研究基础上，从供水企业收入的“三T”（水费tariffs、税捐taxes和交叉补贴transfers）的角度解构，梳理、统计、分析了目前国际上普遍实践的供水价格及收费体系，试图寻求关于供水价费体系优化的解决思路，以实现供水服务的经济效率、可负担性和环境可持续性三者相平衡的目的。
本报告由世界银行水资源全球业务首席经济学家Luis Andrés在相关研究基础上牵头撰写。
于国内供水企业、相关主管部门而言，自 2020 年之后，“129 号文”、供水价格管理办法以及供水价格成本规制办法等文件的陆续发布及修订，对供水企业的价格及收费边界予以了更为清晰的界定。目前部分省市业已启动相关实施细则的修订工作。
我们将对世界银行的“Troubled Tariffs”报告进行系列的编译及解读，准备推出“图说”、“表解”以及“案例”三个系列，取其核心要义供相关人士参考。
NO.1
内容提要
Executive Summary
1、本报告章节：
Chapters
第1章
设定背景
第2章
设计有效的水费结构
第3章
次要水费目标和水费补充措施
第4章
控制定价和提高效率的监管手段
第5章
有效和高效的水费改革战略的关键因素
第6章
结束语
2、关于水费的五个关键信息：
Five Key Messages
图ES.1. 利用领导力来提高效率并
实现供水系统部门的持久变革
NO.2
第1章 设定背景
在理想情况下，自来水公司能够依托水费收入支付其运营和维护成本，并为资本项支出做准备。在财务状况良好的情况下，自来水公司可以吸引到足够的投资，来扩建其供水设施、提高服务质量或增加服务事项。
如果自来水公司财务记录不良、供水服务质量堪忧，则将很难获得维持可持续服务水平所需的投资，而这将反过来降低客户的付款意愿，进一步恶化服务质量。
图1.1. 低水平平衡陷阱
图1.2. 恶性与良性的水费循环
目前供水价费设计的主要难点有：
Difficulties in tariff design
01
水同时兼有经济商品、人权和环境资源三种不同属性，所以如何才能更好地定价、保护和分配水资源的观点往往大相径庭。基于成本回收、经济效益、节约用水和负担能力等不同目标作出的的决策同样是多样的。
02
人们对改革水费结构和定价的潜在影响知之甚少。面对这种不确定性，许多政策制定者宁愿固守现状。
03
鉴于自来水公司的垄断性质，其对由市场驱动的改善服务质量、运营能效的激励措施重视程度可能不足。
关于节水
Water Conservation
基于价格的水需求管理方法在易于实施、监测和执行方面有多种好处。然而在许多国家，家庭需求对水价的变化并不敏感。同时，要想达到充分减少用水量效果所需的水价上涨幅度往往太高，在政策上并不可行。因此，水需求管理的定价方法应辅之以非价格干预措施，才能有效达到促进家庭节水的目标。
可负担性的挑战
The challenge of affordability
水价设计和改革的另一个挑战是确保水价的可负担性。虽然没有普遍共识，但一个典型的方法是将用水成本限制在家庭总支出的一定比例之下，国际上常见的阈值从3%到5%不等（Hutton 2012）。然而这些设定是主观的，缺乏强有力的理论依据。
阶梯水价与受益群体
IBTs，DBTs& Beneficiaries
发展中经济体的大多数自来水公司采用递增的阶梯水价（IBTs），即用水单价随着消费总量的增加而增加。基于贫困用户的用水量较少的假设，降低低消费阶梯水量的单价被认为可以使服务更加实惠。然而，并没有什么实证支持这一假设。恰恰相反，贫困家庭往往是人口大户，或者与邻居共享供水，因此会消耗更多的水。这种情况下，许多富裕家庭反而从IBT中受益，而贫困和未接入市政供水管网的家庭仍然没有得到应有的服务。
如何监管自来水公司
How Should Utilities Be Regulated?
自来水公司属于自然垄断企业，竞争压力有限，因此几乎没有市场驱动的激励机制来促使其改进。当资产为公共所有时，降低成本、提高质量或创新的动机相对较弱。
这就可能会导致一种风险，即自来水公司将通过市场支配地位来夸大成本或提高价格。仅考虑“收回成本”而不考虑成本膨胀范围的简单定价规则，可能会纵容浪费并加剧效率低下。
自来水公司比其监管者更了解自己的成本结构和效率水平。这种信息不对称往往会转化为讨价还价的优势。
在提供公共服务时确保监管机构的独立性是一个挑战。政策和监管的任务是承认这些不对称，并确保负担得起的高质量服务与自来水公司的公平、正常的回报率同步。
但如何实现这一点仍然没有已知答案，在这种情况下，公司治理似乎至关重要。由于供水企业往往被视作政府公共部门的一部分，其业绩好坏通常会与一个国家、省或市的整体治理质量直接或间接相关联。
因此，有必要建立一个防止政府过度干预、鼓励业绩提升并接受公众监督的公司结构。
NO.3
第2章 设计有效的水费结构
Designing an Effective Tariff Structure
要设计有效的水费结构，需要更好地了解主要投入以及供水服务相关的成本。本章节首先对有效水费进行了定义，然后确定主要投入并介绍主要水费类型。对整个供水成本链中的每一项成本进行分类，并将其归入不同的类别，这些类别合在一起就形成了供水的经济成本。接入成本和外部成本，如环境成本，将分别讨论。
本章节描述了水费结构的主要目标，以及不同水费结构对效率和可负担性的影响。在考虑削减成本的努力和效率的重要性之前，它讨论了三种收入来源中的每一种的优点和缺点，以及它们与实现财务平衡的关系。
图2.1. 有效水费结构的要素
Elements of an Effective Tariff Structure
水价是指公用事业部门通过管网向其客户供水的价格。用于提取、处理、储存和输配水的流程和系统决定了用户的总水费。该账单的任何部分都可以称为收费，以货币/时间单位（如每月50美元）或货币单位单独衡量，任何单位价格都可以称为费率，通常以货币/体积单位衡量（如每立方米1美元）（OECD 1999）。
图2.2. 水费主要目标
Key Tariff Objectives
图2.3. 供水管网服务的成本分类
Cost Categories of Networked Water Supply Services
图2.4. 设计有效水费结构的决策树
Decision-Making Tree for Designing an Effective
Water Tariff Structure
人们对于获得安全饮用水的基本人权、负担得起的水价和公平的水价三者的含义存在着一些误解。
首先，虽然获得安全饮用水被认为是一项基本人权，但它并不意味着每个用户都有权获得无限的免费供水。
其次，负担得起的水费不一定是公平的。虽然 '负担得起 '和 '公平 '经常被错误地作为同义词使用，但区分这两个目标很重要。虽然无法获得水的原因往往是缺乏支付能力，但低收入家庭不一定是低消费家庭，如果他们在水服务上支付的收入比例过高，就会引起公平问题。
递增型阶梯水价（IBTs）甚至会加剧水价对弱势客户的负面影响：
01
这种水价结构的优点是基于这样的假设：低收入家庭的用水量较少，对低消费客户的低水价将使贫困家庭获得负担得起的供水服务。然而，在实践中，情况并非总是如此。
02
低收入家庭的人口规模可能比水价设计所假设的要大，而且可能消耗更多的基本水量，而拥有两处以上居所、在该居所用水量属于低消费但本身属于高收入人群的用户同样会从补贴中受益。
03
为了成功地匹配低收入家庭，IBTs的“生命线模块”应该与满足基本需求的最低水量相对应。国际标准估计一个普通大小的家庭每月的基本需求为4-5立方米，但大多数IBTs的“生命线模块”的阈值要高得多。
04
IBTs的“生命线模块”的存在会抑制富裕家庭节约用水的积极性。
水价政策制定者面临着困难的权衡：旨在阻止较富裕客户过度消费的限制可能会对较贫穷的多人口家庭产生更多的负面影响。
图2.5.全球水费结构的流行程度，
按类型分列，(%)
Global Prevalence of Water Tariff Structures,
By Type, (%)
根据 IBNET 的资料，目前国际上递增型阶梯水价和统一价格（单一价格）是最普遍的，大约60%（报告原文，与附图似乎不一致
图2.6.各地区的成本回收情况
Cost Recovery by Region
图2.7.成本回收不佳的反馈回路
Feedback Loop of Poor Cost Recovery
图2.8. 部分国家的供水接入收费
Connection Charges for Water and Sanitation in Select Countries
为了保持资金的可持续性，自来水公司通常会收取供水接入费用。然而，收取接入费用可能成为贫困家庭获得供水服务的障碍，对实现可持续发展目标6制造了额外的障碍。
自来水公司收取的接入费用的定义并不清晰，也没有通用的基本理论或方法来设计（Franceys 和 Gerlach，2006）。一些机构收取申请费、勘察费和审批费等，而另一些机构则只收取材料和劳动力成本。收取的费用通常与连接管道口径、房产的位置和/或与最近的市政管网的距离有关（ADB 2008）。
全球范围内供水接入费用的差异很大，主要是收费的“深度”、定义以及提供的补贴水平不同。
接入费用可按不同的 '深度 '进行分类：“浅层”接入费用只包括接入点的连接成本，而“深层”接入费用则包括接入点和远端的连接成本。这就意味着，在“浅层”收费的情况下，远程成本由（公共财政）补贴解决。另一个情形则是接入点和其他所有接入成本通过完全的（公共财政）补贴实现免费接入。
图2.9. 低效率对成本回收的
直接和间接影响
Direct and Indirect Effects of Inefficiency
on Cost Recovery
图2.10. 高效的水费设计
Efficient Tariff Design
图2.11. 按地区划分的部分国家补贴
占水费和税收的比例（2010-19）
Subsidies as a Proportion of Tariff and Tax Revenues
in Select Countries, by Region (2010–19)
图2.12. 各地区税收转移
占水费和税收收入的比例（2010-19）
Tax Transfers as a Proportion of Tariff and Tax
Revenues, by Region (2010–19)
另一种解决思路
An alternative solution idea
由于水是一种公共产品、具有基本人权属性，需要使得用户能够负担得起服务。按全部回收成本水平定价的水，低收入用户可能负担不起。外部补贴，或者更常见的是来自其他客户类别的交叉补贴，可能有助于满足这一需求。
另外，正如下一章所讨论的，可以利用补充水价，如水费折扣、优惠券和补贴，来帮助解决可负担性。这些机制对于解决供水接入的障碍可能特别重要，例如供水接入费用。
低水价和收入不足会导致自来水公司供水设施的老化、供水可靠性降低，使得服务陷于低水平徘徊。当务之急是如何从“服务质量差引起的对提高水价的抵触”的恶性循环，转向“良好的服务表现提升用户支付意愿（WTP）、增加收入并推动经营的持续改善”的良性循环。
来源：鲍月全
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