重磅！国资参股企业不得优先出资，增资需资产评估和进场交易！

国资监管的主要着力点在于国有企业，而截至目前并没有法律对国有企业有明确的定义（即将完成修订的《公司法》有可能会解决这一问题）。在国资监管语境下的国有企业，通常理解为包括国有独资、国有全资、国有控股企业，并不包括参股企业。

所以，国资委出台的国资监管规范性文件和规定大多不适用于国有企业参股的企业，只有《关于中央企业加强参股管理有关事项的通知》（国资发改革规〔2019〕126号）等少数专项通知类文件专门适用，以及在《国资委关于加强中央企业融资担保管理工作的通知》（国资发财评规〔2021〕75号）等业务条线工作监管要求中部分涉及。随着国资委以管资本为主及不断强化国有资产监管的需要，从投前的资本去向、投资决策，投中的股权结构、交易安排，到投后的公司治理、监督管理，以出资关系为纽带、以现代企业制度为基础，加强对国有企业参股管理势在必行。

因此，国务院国资委近期制定下发了《国有企业参股管理暂行办法》（国资发改革规〔2023〕41号）（以下简称《暂行办法》），这显示国有企业参股管理这一事项向前一步正式进入国资监管的重点关注事项，体现了国资监管进一步强化的新动向。

一、增资扩股资产评估进场交易

按照国有产权管理有关规定，及时办理参股股权的产权占有、变动、注销等相关手续，按期进行数据核对，确保参股产权登记的及时性、准确性和完整性。

参股企业通过增资扩股引入其他投资者，国有股东应当在决策过程中，按照国有资产监督管理有关规定就资产评估、进场交易等发表意见。

二、国资出资不得先于其他股东出资

对于股东实缴出资问题，《暂行办法》在第十二条通过两款进行了明确的规定，内容不多但信息量很大，国有企业应当予以重点关注，主要是四个方面：一是延续《关于中央企业加强参股管理有关事项的通知》，明确国有企业不得对其他股东出资提供垫资。

二是不得先于其他股东缴纳出资，另有规定的除外。要注意的是，除外条款要求的是“另有规定”，指的是对特殊类型企业另有法律法规的规定，而不包括另有约定。换言之，国有企业不能通过投资协议约定己方先出资，以此来规避不得先出资的禁止性规定。

三是非货币性资产作价出资的，应当以“公允合理的方式”确定国有资产价值。所谓公允合理的方式主要是指资产评估，因为不仅《公司法》有明确规定对作为出资的非货币财产应当评估作价，而且根据《企业国有资产评估管理暂行办法》（国务院国有资产监督管理委员会令第12号）第六条之规定，以非货币资产对外投资的属于法定评估事项。

四是其他股东未按约定缴纳出资的，国有企业作为一方股东不能放任不管，应当了解情况后采取有效措施防范风险。这里要注意两层点，首先，虽然《暂行办法》明确国有企业不能先出资，这一条应当在投资协议中予以固定，而不能以违反出资期限为代价来强行实现。

其次，国有企业除了自己按照章程规定在出资期限内履行出资义务外，还应当从防范参股企业经营风险的角度采取措施，主要法律依据依然是《公司法》第二十八条，督促未履行出资义务的股东及时向公司足额缴纳出资，并适时考虑是否要求对方承担违约责任。当然具体方式可以视参股合作情况酌定，如通过商务谈判、召开股东会议、发律师函以及极端情形下的诉讼选择。