清扫保洁市场化运作的调研报告

一、实行市场化的目的和缘由
包括道路清扫在内的城市环卫作为市政公用行业之一，是一个城市发展的重要组成部分。目前很多城市正在积极探索道路清扫保洁市场化的有效途径，也为我区实行道路清扫保洁市场化提供了一些可行的经验。从长远看，实行道路清扫保洁市场化的目的一是提高市容环卫质量，二是通过市场化后的充分竞争，减少政府投入成本。就具体而言，我主要基于以下几个方面考虑。
1、上级有要求。根据扬府办发[2007]159号文件精神，要求全面推进市区道路清扫保洁市场化，并且将各区是否完成市政府下达的道路保洁市场化运作任务情况纳入市政府年度综合考核以及数字化考核体系，在评奖评先时实行“一票否决”。
2、自身有要求。随着城市的快速发展，城市规模不断扩张，道路交通建设突飞猛进，环卫工作量不断加大，而市民对环境卫生日益增长的需求也不断提高，形成了一对矛盾。一直以来，环卫在我区属于垄断行业，政、事、企不分的问题比较突出，环卫部门既当“运动员”，又当“裁判员”，在规范用工、保洁质量、工作效率、管理成本、环卫投入等方面不同程度地存在一些不尽如人意的地方，而相对落后的环卫作业手段和方式已不能满足城市发展的需要，急需注入新的环卫作业手段和机制，引入社会资源和资金投资到环卫事业。从操作层面看，在城市环卫众多内容中，道路清扫保洁方式改革最为急迫，且条件相对较为成熟，实际操作也相对较为容易。
3、事业有要求。环卫市场化运作在全国及周边的城市都已经以不同模式展开。实践证明，市场化是环卫改革的必然趋势，是解决环卫低效、投资不足及提高其服务质量的有效出路。从长远看，市场化可以吸引更多的社会资金投入环卫事业，大大降低政府的环卫投入，减少管理人员，根绝用工风险，实现政府花钱买服务，降低管理成本；可以实现政企分开，引入竞争机制，打破行业垄断，促使作业单位优化服务质量，利于管理单位强化监管考评，提高工作绩效。通过市场化，政府达到了管理效果；保洁企业多了赚钱的门道，获得了利润；环卫工人的报酬制度更合理，积极性更高；市民所得到的环卫服务更专业、更高效，居住的环境更整洁、更优质，从而可以形成多赢的局面。
二、实行市场化存在的资金困难
市场化后，原政府性用人（事业人员）不再增加，原有邗上环卫所的事业编制人员随着时间的推移将逐步退休，政府的负担也将逐步减轻，但市场化初期会出现资金困难，主要有以下几方面的原因：
1、人员的增加。为节约资金，现道路上的清扫保洁人员数量未按《江苏省城市环境卫生劳动定额》来配备，目前文昌西路、邗江路、望月路、江阳路的清扫保洁人员为52名，而市场化后上述四条路的人员为120人，较市场化前增加了68名，费用也相应的增加了95万元左右；目前邗上范围的清扫保洁人员为110名,而市场化后道路上的清扫保洁人员按劳动定额配备为268名，较市场化前增加了158名, 费用也相应的增加了220万元左右。
2、运营成本增加。实行市场化运作以后，中标公司将产生8%的管理费用和6.5%的税金，共计59万元。
3、环卫办收费收入的减少。在08年的收入中，有小区对接费等一次性收费404万元，随着收费的越来越规范化，以前一次性小区对接费也将被取消。
4、环卫办其他收入的减少。09年后新城西区与邗江经济开发区将退出托管，虽然这两区域的合同用工全部被辞退，但这两个区域的事业和企业人员12名全部回邗上区域，其产生的相关费用也将由环卫办额外支付。在08年这两区域按协议支付给环卫办的费用不但解决了这两区域的所有支出，而且环卫办略有赢余。另外这两个区域原来收取的费用也不能再收取，这部分的费用是108.65万元。
三、实行市场化运作的思路
1、调研测算，制定方案。区环卫办牵头，结合有关标准和要求，对道路清扫保洁工作量和费用进行详细测算，并在市内外进行细致调研，制定具体操作方案，报区政府审批。
2、成立机构，加强领导。为加强对道路清扫保洁市场化工作的领导，建议区政府成立由分管负责人任组长，城管局、财政局、审计局、监察局、劳保局、人事局等部门负责人为成员的邗江区道路清扫保洁市场化工作领导小组，统筹指导、协调全区道路清扫保洁市场化工作。领导小组办公室设在城管局。同时，成立由区监察局、区财政局、区环卫办等相关部门人员组成邗江区道路清扫保洁招投标工作小组，邀请市环卫处有关专家参与，具体负责标书的制作、发标、评标、开标及招标过程的监督等工作。
3、公开招标，市场运作。严格按照有关规定组织进行公开招投标，合理确定中标单位。
4、分流人员，有序推进。
按照“人随事转”的原则，随实行市场化清扫保洁作业的道路全部划给中标企业管理，与邗上环卫所脱钩。2007年12月31日（含12月31日）前签约的邗上环卫所原有事业编制和企业编制人员实行自由选择和统一安排结合的政策，按以下渠道进行分流。
①组建公司。由邗上环卫所现有中层以上人员牵头组建1—2个注册资本不低于20万元的民营清扫保洁公司。根据双向选择和自愿原则，环卫所在编企事业人员可到邗江新成立的民营公司工作，其关系不变，工资差额部分由区环卫办补足，达到法定退休年龄时，按相关规定办理退休手续。
②竞聘上岗。通过竞聘的方式，安排在环卫办从事环卫执法、收费、中转站的管理等保留岗位工作。
③保洁清运。在上述两种情况下未能上岗的职工，由区环卫办安排在兴城西路（邗江路—百祥路）上从事清扫保洁工作或从事小区、单位垃圾清运以及公厕等环卫设施的管理、维护等工作。
5、加强监督，规范管理。由区环卫办根据建设部《城市环境卫生质量标准》、《江苏省城市环境卫生法劳动定额》、《江苏省城市环境卫生作业服务质量标准》和《扬州市市场化清扫保洁道路作业质量考核暂行办法》等相关标准加强对市场化工作的指导、监督和考核。