从土地财政到三个人群

本文是我2010年在基金公司当研究员时，写的内部研究报告。今天看来还有一些意思，老文新发，供读者批评。

土地财政本质上是“北京共识”的经济学核心。在这一模式中，政府是以土地为筹码的经济活动操盘人。它首先对土地进行投资，然后将其使用权出售给企业或居民，再将回笼资金用于进一步的土地投资，或是提供依附于土地的公共服务（户籍制度为后者提供了便利）。如果政府的相关措施能够成功地吸引企业或居民为其土地支付更高的价格，那么土地财政的循环便从此开始了。

在绝大多数发展中国家，公共资源是各生产要素中最紧缺的，而劳动力是最过剩的。资本短缺在冷战结束前经常出现。但在全球化时代，资本短缺已经变得非常罕见。中国强有力的政府能够超水平地提供公共资源，因而可以支持经济体超高速地发展。这就是中国经济的秘密。

土地财政的逻辑很容易复制。但并没有人能够保证政府对土地的投入一定能够生产效益。迪拜就是一个最新的例子。众所周知，中国已经在过去30年中分别在蛇口、浦东和苏州取得了成功，并且正准备在重庆和天津复制其成功。但是很少有人提及，这一过程是经历了充分甚至残酷的竞争的。这种竞争不仅来自于其它劳动力过剩的发展中国家，也存在于中国的各级行政实体之间。对于那些极力谋求发展的县来说，拥有资金的企业和居民是极端挑剔和难以伺候的。上海等一线城市现在基本摆脱了这种尴尬，但在面对世界500强和internationalist时，那种无力感仍然会难以掩饰地表现出来。

在这里，竞争的意义在于，政府必须恰到好处地提供公共消费品以吸引企业和居民，包括但不限于传统的交通、教育、卫生，以及税收环境、就业机会和行政服务。如果它做得不够好，或是从中攫取了过多的“执行成本”，那么东莞的民工很容易在惠州或者佛山再找一家容身的工厂，上海的精英也很容易订到去香港或者釜山的机票。甚至不需要有人迁出，只要不再有新的资金进入，土地财政的循环就会自然中止。

掌握了从区域竞争看地产的视角，就可以理解为什么04年中央调控地产会首先要求控制供应。因为那时中央政府的着眼点是地方政府的投入效率，希望避免投资过度导致恶性竞争，而不是打压房价。同样，07-08年中央政府调控的目标是信贷量，以免地方政府获得过多的流动性并诱发过度投资，影响房价仍然不是目的。中央政府的调控目标实际上总是针对区域竞争这个层面的。而房产价格则是被“预留”出来的一个自由度，以便区域竞争在这个维度上展开。如果中央政府把房价管理起来，土地财政中包含的竞争机制就会失效，使中国经济中最有活力的部分变得僵化。

在广义上，物业税也是一种土地财政。政府将欢迎并致力于不动产的繁荣以扩大税基。但物业税是指向存量的，而土地出让金是指向增量的。从激励机制上看，显然后者对政府提出的要求更高，它必须吸引到足够的新人愿意来为全体市民的公共服务埋一部分单。当它不能够再做到这一点时，物业税便是唯一的选择了。

现在，土地财政遭受了广泛的垢病。但实际上，现在西部各地开发区所做的事情，正是20年前蛇口所做的。这或许是一种“哥本哈根”式的逻辑。没有理由因为个别一线城市已经具备了较强的自主造血机能，就要求限制其它欠发展地区实行土地财政。

GoogleEarth很清楚地显示，上海市至少有6000平方公里宜工宜商的平整土地，而其中建成区（有建筑物）的面积不到30%。但是近年来，上海的土地出让面积一直在下滑。这被认为是地价、楼价上涨的主要原因，甚至是地方政府与开发商勾结的证据。

事实上，限制上海土地出让进度的是国土资源部和发改委。中央政府对上海市土地出让的管理，就象政府对开发商容积率的管理一样严厉，甚至还闹出了“全球最小迪斯尼”的笑话。中央政府为什么要控制一线城市土地出让，推高房价？其合理性仍然存在于区域竞争的视角中。

首先让我们勾勒一下区域中的几大人群。值得注意的是，媒体对人群的报道是戏剧性的，不能因为哪边声音大，就以为哪边人多。我们可以把中国简化为一线城市A和三线省份B。那么常识判断下，生活在A且无房的人群，数量应该是最少的，因为他们是刚刚从B赴A的人口边际增量，我们称之为第一人群。而A市原住民加上历年已经购房的B省人，这部分人会更多一些，我们称之为第二人群。但留在B省没有出来的人，才是最多的，我们称之为第三人群。

在进入高端消费阶段之前，城市的发展具有明显的规模效应。城市的规模越大，提供单位人口服务的成本越低，同时就业机会也越多。因此，如果中央政府不加限制，已经形成规模的几个一线城市可能会极度地膨胀，二三线城市将无法与之竞争。这时第二人群和第三人群的效用差将急剧拉大，而这一“利益输送”正是由第一人群的流动造成的。人才和资源虹吸效应将使欠发展地区进一步塌陷，甚至沦为一线城市的“国内殖民地”。此时，数量庞大的第三人群将成为严重的不安定力量，对国家安全造成不利影响。

反之，如果对一线城市的发展加以限制，使一批有条件、有资源的二三线城市发展起来。一方面可使第三人群分享城镇化带来的效用，使国家在战略上更为均衡。另一方面，由于第一人群的流入减弱，第二人群的“地租”效应减少，跨区域发展的不平衡程度也将缩小。

目前，上述两种情况在局部都已成为事实。前一种比较典型的发生在乌鲁木齐和南疆。后一种比较典型的是广州附近的卫星城。中央政府更期待哪一种情况是不言而谕的。政策调控的难度或者说艺术性在于，第二人群和第三人群的数量都远大于第一人群，政策效果必须能够充分地调动第一人群，但又不严重伤及第二和第三人群的利益。

在数十年后的未来，中国也许会象欧美日那样，有70%以上的人口居住在沿海的几条城市带中。但是中国城市带的发展过程不应是一条直线。在经历了近30年的人口快速向沿海集聚后，完全可能出现一个5到10年的人口分布扩散期，以便集中精力解决一些社会问题。这是中国城镇化发展在时间上的曲折。

从另一角度看，我国的产业层次已经比较丰富，泥腿农民进城一跃而成弄潮儿的时代已经过去。一线城市直接吸收大量农村人口的劳动力市场基础已不存在。除保持升学途径畅通外，政府必须营造足够的二三线城市，蓄留从农业生产中退出的庞大人口，使他们有时间和条件去适应新的生活方式和文化习惯，等他们的下一代做好准备，再向一线城市移民。这是中国城镇化发展在空间上的曲折。

中国的城镇化，前景既远大，道路又曲折。我们完全可以说，精彩才刚刚开始。