纪志鹏（如皋市自然资源和规划局，江苏如皋 226500）
摘要： 对目前正在开展的耕地“进出平衡”问题进行探讨研究，介绍了开展耕地“进出平衡”的背景及耕地流出情况现状，分析了推进“进出平衡”面临的困难，并提出相应建议，以期为顺利推进耕地“进出平衡”工作提供有效参考，促进耕地保护提质生效。
关键词： 进出平衡；耕地保护；困难；建议；
1、政策背景
1998年修订的《土地管理法》确立的以“占补平衡”为核心的土地用途管制制度，重点是针对当时建设大量占用农用地导致我国耕地面积急剧减少、“口粮田”受到严重威胁的状况，为推动实现我国耕地的总量平衡发挥了重要而积极的作用。2020年以来，党中央、国务院作出了坚决制止耕地“非农化”、防止耕地“非粮化” 的一系列决策部署，但从“三调”结果来看：2009—2019年的十年间，我国有1.12亿亩耕地净流向林地，有0.63亿亩耕地净流向园地，严重冲击着我国耕地保护红线。耕地流向主要集中在林地，需特别关注，同时也应加强对耕地流出到园地、设施农业建设用地、农村道路、坑塘水面地类的关注。
2021 年 9 月 1 日开始实施的新《土地管理法实施条例》明确规定： 国家对耕地实行特殊保护，严格控制耕地转为林地、草地、园地等其他农用地。2021年11月27日，自然资源部、农业农村部、国家林业和草原局联合印发了《国家林业和草原局关于严格耕地用途管制有关问题的通知》，通知要求除国家安排的省厅退耕、自然灾害损毁难以复耕、河湖水面自然扩大造成耕地永久淹没外，耕地转为林地、草地、园地等其他农用地及农业设施建设用地的，应当通过统筹林地、草地、园地等其他农用地及农业设施建设用地整治为耕地等方式，补足同等数量、质量的可以长期稳定利用的耕地。因此在此种情形下，国家推出耕地“进出平衡”制度，严格耕地用途管制，是正当其时且极端重要的。从某种意义上看，这既是对耕地占补平衡制度的拓展和补充，也是对土地用途管制制度的细化、深化和强化。
2、耕地“进出平衡”面临的困难
耕地“进出平衡”政策势在必行，但现仍处于准备阶段，“进出平衡”更注重农用地内部的平衡与耕地保有量整体的平衡，同时涉及农民种植结构等新的特点，这会形成一些新的困难。
2.1“进出平衡”实施细节待明确
推进耕地“进出平衡”，重点在“进出”，关键在“平衡”，流出定义非常清晰，凡是土地利用现状为耕地转变为其他农用地，均符合流出的标准，需要落实耕地转进。转进的地类确定较为复杂。《自然资源部 农业农村部 国家林业和草原局关于严格耕地用途管制有关问题的通知》（自然资发[2021]166号）要求“通过统筹林地、草地、园地等其他农用地及农业设施建设用地整治为耕地等方式”落实进出平衡，明确了耕地转进地类来源，但没有规定具体要求，比如图斑最小面积、地块毗连属性、水利配套条件等，实施缺乏精准抓手。
2.2地方政府陈旧观念惯性大
此前，地方政府更多地强调耕地占补平衡，注重对建设占用耕地进行补充。加上农业农村部门还出台了相应政策支持农民产业结构调整，增加农民收入，鼓励工商资本下乡流转耕地，大规模改变耕地种植属性，也导致了耕地的'非粮化’。这一情况也导致了耕地大量流向林地、园地。但因土地管理法对利用一般耕地发展林果业导致耕地“非粮化”，也没有明文限制。基层在处理“非粮化”行为时缺乏法律依据，处理措施乏力。部分地方政府在推进“进出平衡”时，陈旧观念惯性较大，一时难以彻底转变，对耕地“进出平衡”政策重视程度不够，缺乏积极主动性。
2.3群众参与度不高
耕地“进出平衡”政策是在耕地保护新形势下的一项新鲜事物，但目前由于种子、化肥、农药、人力成本上涨迅速，粮食价格持续低迷，在国家有对种粮直接补贴的情形下，依然会出现亏损，耕地种植粮食经济效益较低问题突出，耕地承包经营权人利用耕地种植经济作物的愿望较为强烈。所以当下推进耕地“进出平衡”，而没有相应代偿机制，缓解高产低收问题，群众对政策的理解与认同度不高，但任何一项政策的实施，离不开基层群众的参与，施行的效果，也取决于基层的理解深度与执行力度，所以群众参与度不高，会给推进“进出平衡”带来一定障碍。
3、推进耕地“进出平衡”建议
3.1 尽快明确耕地“进出平衡”管理制度
明确耕地“进出平衡”管理制度是非常重要的,必须保证制度的有效性与可操作性,确能解决耕地“进出平衡”实施过程存在的实际问题。“进出平衡”作为耕地占补平衡制度的拓展和补充，其管理制度可以参考耕地“占补平衡”，采取以项目库管理的方式，明确“转出”、“转进”入库标准，实施主体、验收与检查细则。但“进出平衡”是农用地内部地类的平衡，其大多流出占用项目有着工程小、面积小、工期短、不确定性强等特点。在制定管理办法时，要充分考虑其特点，建议采取年初确定用地转出需求，同步超额系数的落实耕地转进用地，超额部分用以年中新增用地项目的进出平衡以及难以掌握的农民个人自行产业结构调整的平衡。目前基层在具体实践过程中，没有具体指导意见，希望上级职能部门尽快明确细化耕地“进出平衡”管理制度，以便尽快推进“进出平衡”工作，确保实现耕地年度内“进出平衡”。
3.2促进耕地“进出平衡”政策目标的协调有序
耕地“进出平衡”政策的关键是对农用地利用方式的调整，这关系到整个农业结构的配置与农业人口的收益，其影响力一定程度上会在社会结构上传导体现。因此，要实现耕地进出平衡，就必须综合考虑可能的社会平衡关系，在构建整个运营体系时，要综合考虑经济、社会、生态及文化等因素，致力于协调多因素的平衡有序，找准平衡点。对经济、社会、生态、文化的政策目标采取科学的量化，推进政策更加标准化、规范化，这样也利于将目标细化分解并落实责任部门，有利于促进耕地“进出平衡”政策目标的协调有序，避免政策推进过程中的冲突与矛盾。
3.3 地方政府摆脱观念惯性是推动耕地“进出平衡”的有效途径
地方政府是政策执行的中坚力量，其对政策的理解度与认同度直接决定了执行的质量。就耕地“进出平衡”政策而言，与其权利与利益存在相对矛盾，地方政府难免出现动力不足，甚至积极寻找打“擦边球”的机会。从根源上去分析，这是地方政府与中央政府博弈目标的差异性导致的行政角色偏差，地方政府要提高政治站位，统筹考虑全局，深刻认识耕地保护的极端重要性，彻底摆脱陈旧的惯性思维，重建符合新形势的发展观。同时，耕地“进出平衡”系统构建时，也要制定相应的约束机制，从源头上帮助地方政府在“进出平衡”政策执行中转变角色，真正成为政策执行中的“组织者”和“疏导者”。因此，地方政府摆脱观念惯性是推动耕地“进出平衡”的有效途径。
3.4 提高公众参与度有利于耕地“进出平衡”政策实施
任何政策如果仅仅悬浮在政府层面的推动上，是没有生命力的。耕地“进出平衡”政策是一项直接涉及农民收入来源的重要政策，将收入可观的经济作物转变为经济效益较低的粮食种植，如果没有相应代偿机制，将会极大抑制公众的参与度。同时，耕地“进出平衡”的出发点与落脚点是守住中国人的粮仓，推动政策最终必须实现“互惠共赢”的，因此，耕地进出平衡政策的推动，一方面要依赖政府的积极作用; 另一方面要完善公众参与机制，在相互信任、资源交换的基础上，才能促进政策在制定和执行阶段的统一，形成均衡网络，达成互惠共赢的理想局面。
3.5强化耕地“进出平衡”工作的资金支持
资金保障是耕地进出平衡管理工作顺利开展的重要保证，只有提高资金使用效率，才能达到耕地进出平衡的管理效果。提高耕地管理质量是保障国家土地资源以及粮食安全的重要手段。政府部门在对土地整治资金进行调配时，要针对资金的来源以及使用提出明确规定，必须依据耕地进出平衡成本实事求是的制定成本指标与有偿使用费指标，同时也应从经济建设角度提出相应补贴标准。宽严相济，资金保障方面也应尽量做到进出平衡。此外，还要将耕地进出平衡与资金综合需求作为阶段性工作目标，及时评估标准合理性，对成本指标及有偿使用费指标进行合理调整，有效降低农业经济在发展中受到的损失。
4、结语
耕地“进出平衡”作为一项新生政策，在推行过程中，有其得天独厚的先手优势，可以借鉴参考现有占补平衡制度的优秀管理经验，但也要避免占补平衡制度执行过程中的一些问题。在过去执行占补平衡过程中，一段时间存在着先占后补、占优补劣等现象，严重背离了耕地占补平衡制度的初衷，对耕地保护造成严重影响。所以在推进耕地“进出平衡”伊始，在注重推进过程的同时，还必须扎好制度的笼子，从源头上堵住“先出后进”、“进劣出优”的口子，让土地用途管制制度落到实处，实现一般耕地的有序流进流出。
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