2月8日，国务院办公厅正式发布《基本公共服务领域中央与地方共同财政事权和支出责任划分改革方案》(以下简称《方案》)，明确了包括义务教育、学生资助、基本就业服务、基本养老保险、基本医疗保障、基本卫生计生、基本生活救助、基本住房保障等八大类、共18个基本公共服务事项财政事权和支出责任划分的具体规则，直接划分了部分最基本公共服务事项的财政事权和支出责任。此《方案》的出台标志着我国实现了财政事权和支出责任划分改革的重点突破，在推进基本公共服务均等化方面具有重大意义。
破冰之举 财政事权和支出责任划分改革迈出重要一步
党的十九大报告提出要“加快建立现代财政制度，建立权责清晰，财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系”，其中，财政事权和支出责任划分改革是建立现代财政制度的重要内容。一直以来，党中央、国务院高度重视财政事权和支出责任划分改革。党的十八届三中全会提出“建立事权和支出责任相适应的制度”的要求。2014年6月，中央政治局会议审议通过了《深化财税体制改革总体方案》，进一步对合理划分各级政府间事权和支出责任作了明确部署。2016年8月，国务院印发了《国务院关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》（以下简称《指导意见》）。该《指导意见》是两次会议精神落实的总体部署，明确了财政事权和支出责任划分改革的总体要求、划分原则、主要内容、配套措施等。为进一步落实《指导意见》安排，切实贯彻落实党的十九大精神和党中央、国务院决策部署，积极推进改革工作，经党中央、国务院审议，财政部于近日报请国务院办公厅印发了《方案》。
财政部有关负责人告诉记者，我国推进基本公共服务均等化改革经历了一个显著变化的历程。改革开放以来，中央与地方财政关系经历了从高度集中的统收统支到“分灶吃饭”、包干制，再到分税制财政体制的变化，财政事权和支出责任划分逐渐明确。1994年财税改革体制改革以后，随着国家财力的增加，党中央根据不同阶段民生需要的轻重缓急，陆续在教育、社会保障、医疗卫生等与人民群众密切相关的基本公共服务领域实施了一系列改革，中央财政通过转移支付对地方给予补助，保障地方提供基本公共服务的财政能力，逐步形成了中央制定政策、地方组织落实、中央和地方财政共同提供保障的具有中国特色的基本公共服务供给模式。应该说，这种模式发挥了财政在国家治理中的基础和重要支柱作用，显著提升了基本公共服务保障水平，是符合我国基本国情的。
然而，随着新型工业化、城镇化深入推进，以及农业转移人口市民化进程的不断加快，基本公共服务事项大量增加，原有基本公共服务提供和保障方式也出现了一些不相适应的情况，主要表现在：共同财政事权范围不够清晰；部分基本公共服务事项保障没有基础标准，地区之间实际支出水平差距较大；中央与地方支出责任分担比例和方式不尽统一和规范，有些基本公共服务地方支出责任偏重；现行转移支付无法全面反映中央承担的基本公共服务支出责任等。
该负责人表示，“针对这些新情况以及结合中央推进中央财政事权和支出责任划分改革的要求，要把现行一些行之有效的政策和体制加以明确，对存在的问题予以规范，特别是对支出稳定性强、群众关注度高、与人直接相关的基本公共服务事项，首先划分财政事权和支出责任，对加快推动基本公共服务均等化有重要意义。”
记者注意到，“坚持以人民为中心”是《方案》中提出的首要基本原则。《方案》要求，从解决人民最关心最直接最现实的利益问题入手，首先将教育、医疗卫生、社会保障等领域中与人直接相关的主要基本公共服务事项明确为中央与地方共同财政事权，并合理划分支出责任，同时完善相关转移支付制度，确保更好地为人民群众提供基本公共服务。
“首先应该明确，这次改革不是涉及所有的财政事权，更不是所有的事权，而是限定在基本公共服务领域的共同财政事权。”中国财政科学研究院院长刘尚希表示，此次改革以与“人”最直接相关的教育、医疗卫生、社会保障等领域基本公共服务财政事权与支出责任划分为突破口，体现了中央关于兜住基本民生底线的要求。
分类分档 八大类18项基本公共服务纳入中央与地方共同事权范围
此次出台的《方案》通过明确与人直接相关的最基本公共服务事项的共同财政事权范围，明确相关基本公共服务事项保障标准，规范支出责任分担方式，调整完善转移支付制度等，明确了基本公共服务事项财政事权和支出责任划分的具体规则。
一是明确了基本公共服务领域中央与地方共同财政事权范围。根据《指导意见》并结合国务院印发的“十三五”推进基本公共服务均等化规划的相关要求，将涉及人民群众基本生活和发展需要、现有管理体制和政策比较清晰、由中央与地方共同承担支出责任、以人员或家庭为补助对象或分配依据、需要优先和重点保障的主要基本公共服务事项，首先纳入中央与地方共同财政事权范围，共分为八大类18项，其中：义务教育，包括公用经费保障、免费提供教科书、家庭经济困难学生生活补助、贫困地区学生营养膳食补助4项；学生资助，包括中等职业教育国家助学金、中等职业教育免学费补助、普通高中教育国家助学金、普通高中教育免学杂费补助4项；基本就业服务为基本公共就业服务1项；基本养老保险为城乡居民基本养老保险补助1项；基本医疗保障，包括城乡居民基本医疗保险补助、医疗救助2项；基本卫生计生，包括基本公共卫生服务、计划生育扶助保障2项；基本生活救助，包括困难群众救助、受灾人员救助、残疾人服务3项；以及基本住房保障，即城乡保障性安居工程1项。
二是制定了基本公共服务保障国家基础标准。《方案》明确，国家基础标准由中央制定和调整，并根据经济社会发展逐步提高，所需资金按中央确定的支出责任分担方式负担。目前，参照现行财政保障或中央补助标准，制定了义务教育公用经费保障、免费提供教科书、家庭经济困难学生生活补助、贫困地区学生营养膳食补助、中等职业教育国家助学金、城乡居民基本养老保险补助、城乡居民基本医疗保险补助、基本公共卫生服务、计划生育扶助保障等9项基本公共服务保障的国家基础标准。同时，地方在确保国家基础标准落实到位的前提下，可因地制宜制定高于国家基础标准的地区标准，但需按程序报上级备案后执行，高出部分所需资金由地方自行承担。
三是规范了基本公共服务领域中央与地方共同财政事权的支出责任分担方式。对中等职业教育国家助学金、中等职业教育免学费补助、普通高中教育国家助学金、普通高中教育免学杂费补助、城乡居民基本医疗保险补助、基本公共卫生服务、计划生育扶助保障等7个事项实行中央分档分担办法，并将其分担比例适当简化和归并为五档：第一档包括内蒙古、新疆等12个省（区、市），中央分担80%；第二档包括河北、海南等10个省，中央分担60%；第三档包括辽宁、山东等3个省，中央分担50%；第四档包括天津、广东等4个省和大连、深圳等5个计划单列市，中央分担30%；第五档包括北京、上海2个直辖市，中央分担10%。
此外，对义务教育公用经费保障等6个按比例分担、按项目分担或按标准定额补助的事项，暂按现行政策执行。另外还有基本公共就业服务等5个事项，中央分担比例主要依据地方财力状况、保障对象数量等因素确定。
“一定程度而言，这份改革方案为部分基本公共服务事项保障制定了‘国标’，更为后续分领域财政事权和支出责任划分改革提供了引领和支撑。《方案》除确定了18项基本公共服务中央、地方财政要负担多少支出外，更重要的是，将此前模糊甚至‘善变’的央地责任从制度上固化了下来。”国家行政学院教授冯俏彬表示，此次明确的18项基本公共服务，都是以往地方财政的主要支出项，原本中央财政就负担有一部分支出责任。“但是此前各项制度并未将中央财政的这一支出责任明确下来，《方案》在制度层面划定了中央、地方财政事权的支出责任，同时明确了具体支出比例，标志着中央地方财政体制改革迈出的一大步，将有利于地方财政统筹财力，更好地协调本地经济社会发展。”
值得一提的是，《方案》中对不同地区并没有简单按东中西确定分担比例分担支出责任，而是参照现行政策，按财力状况对不同地区划分为五个档次确定分担比例、分担支出责任。
刘尚希表示，这是此次出台《方案》的一个显著突破，财政分配应该是根据地方的财政实力划分，单纯按照东中西经济地理概念划分并不科学，也不利于打破固化的利益格局。经过改革开放40年，东中西部地区各个省份的发展情况已有较大差异，按照省份不同的经济社会发展和财力状况，划分不同的档次，体现了政策的与时俱进，同时也更加符合实际，为下一步调整分档档次、实现更加公平地确定分担责任和配置财政资源打下了良好基础。
由1到N 为后续分领域改革提供引领支撑
财政部有关负责人表示，此次出台的《方案》带来三大好处：一是通过出台一揽子基公共服务领域改革，该《方案》成为第一个真正落实的明确中央与地方共同事权和支出责任的具体化方案，标志着财政事权和支出责任划分取得了重大进展，对加快建立现代财政制度，推进国家治理体系和治理能力现代化将产生积极的推动作用。 二是《方案》中的事项都涉及基本民生，支出稳定性强，率先明确为中央与地方共同财政事权，并规范了相关保障标准和分担比例，对重点民生项目予以优先保障，可切实提高与人民群众密切相关的基本公共服务的保障能力，实实在在地促进基本公共服务均等化水平的提高。三是该《方案》将推动解决中央与地方部分财政事权不够清晰明确、责任落实不到位，甚至相互推诿、扯皮等问题，促进财政事权划分的制度化、法治化、规范化。下一步，《方案》将进一步与分领域改革衔接，引领分领域改革鱼贯而出。
刘尚希说：“财政事权和支出责任划分改革涉及利益调整，是财税体制改革中最难的一项。基本公共服务领域中央与地方共同财政事权和支出责任划分明确是今年财税体制改革的重要内容，此次《方案》的出台，并不是一次手术刀式的改革，相比起《指导意见》，《方案》对分担比例和方式等作了进一步的明确和细化，制定了标准，可以说是一个明确化、规范化、标准化的指引，标志着财政事权和支出责任划分改革又往前迈了一步，也意味着今年改革的步伐有望加速推进。”
此外，《方案》还调整完善了转移支付制度，设立共同财政事权分类分档转移支付，并就推动省以下支出责任划分改革作出部署。
对此，财政部有关负责人表示，目前，我国由于地区间差异较大，为了平衡地区财力差距，中央财政安排了大量均衡性转移支付。但均衡性转移支付是对地方的财力补助，不规定用途，也不对应具体事项的支出责任。在推进基本公共服务均等化过程中，中央针对与人直接相关的事项设立了大量转移支付项目，这些转移支付项目都对应相关基本公共服务，应该优先予以保障，但过去许多项目列在专项转移支付中，没有明确划分财政事权和支出责任，也没有统一的管理规范和保障要求。这次结合财政事权和支出责任划分改革，将与人直接相关的共同财政事权领域的转移支付，统一规范为共同财政事权分类分档转移支付，在预算安排中予以优先保障，并对地方提出了相应管理要求。
刘尚希指出，这是该《方案》的第二个重要突破，即在一般性转移支付下设立共同财政事权分类分档转移支付，原则上将改革前一般性转移支付和专项转移支付安排的基本公共服务领域共同财政事权事项，统一纳入共同财政事权分类分档转移支付。“这类转移支付体现了中央的支出责任，减少了专项转移支付，是对转移支付制度的重大调整完善。”他说，“表面上看，动静似乎不大，但实际作用是相当大的，更加明确了中央与地方支出责任的分担，适度加强了中央的支出责任。一旦机制形成，以后支出责任就要按这个走，这是实质性的改革举措。”
以中等职业教育国家助学金、计划生育扶助保障等7事项为例
中央分担比例：由7档简化归并为5档
第一档
80%
内蒙古、广西、重庆、四川、贵州、云南、西藏、陕西、甘肃、青海、宁夏、新疆
第二档
60%
河北、山西、吉林、黑龙江、安徽、江西、河南、湖北、湖南、海南
第三档
50%
辽宁、山东、福建
第四档
30%
天津、江苏、浙江、广东
4省份
及大连、宁波、厦门、青岛、深圳5个计划单列市
第五档
10%
北京、上海
附：基本公共服务领域中央与地方共同财政事权清单
及基础标准、支出责任划分情况表
共同财政事权事项
基础标准
支出责任及分担方式
义务教育
1.公用经费保障
中央统一制定基准定额。在此基础上，继续按规定提高寄宿制学校等公用经费水平，并单独核定义务教育阶段特殊教育学校和随班就读残疾学生公用经费等。
中央与地方按比例分担。第一档为8∶2，第二档为6∶4，其他为5∶5。
2.免费提供教科书
中央制定免费提供国家规定课程教科书和免费为小学一年级新生提供正版学生字典补助标准，地方制定免费提供地方课程教科书补助标准。
免费提供国家规定课程教科书和免费为小学一年级新生提供正版学生字典所需经费，由中央财政承担；免费提供地方课程教科书所需经费，由地方财政承担。
3.家庭经济困难学生生活补助
中央制定家庭经济困难寄宿生和人口较少民族寄宿生生活补助国家基础标准。中央按国家基础标准的一定比例核定家庭经济困难非寄宿生生活补助标准，各地可以结合实际分档确定非寄宿生具体生活补助标准。
中央与地方按比例分担，各地区均为5∶5，对人口较少民族寄宿生增加安排生活补助所需经费，由中央财政承担。
4.贫困地区学生营养膳食补助
中央统一制定膳食补助国家基础标准。
国家试点所需经费，由中央财政承担；地方试点所需经费，由地方财政统筹安排，中央财政给予生均定额奖补。
学生资助
5.中等职业教育国家助学金
中央制定资助标准。
中央与地方分档按比例分担。第一档分担比例统一为8∶2；第二档，生源地为第一档地区的，分担比例为8∶2，生源地为其他地区的，分担比例为6∶4；第三档、第四档、第五档，生源地为第一档地区的，分担比例为8∶2，生源地为第二档地区的，分担比例为6∶4，生源地为其他地区的，与就读地区分担比例一致，分别为5∶5、3∶7、1∶9。
6.中等职业教育免学费补助
中央制定测算补助标准，地方可以结合实际确定具体补助标准。
中央统一实施的免学费补助所需经费，由中央与地方分档按比例分担。第一档分担比例统一为8∶2；第二档，生源地为第一档地区的，分担比例为8∶2，生源地为其他地区的，分担比例为6∶4；第三档、第四档、第五档，生源地为第一档地区的，分担比例为8∶2，生源地为第二档地区的，分担比例为6∶4，生源地为其他地区的，与就读地区分担比例一致，分别为5∶5、3∶7、1∶9。
7.普通高中教育国家助学金
中央制定平均资助标准，地方可以按规定结合实际确定分档资助标准。
所需经费由中央与地方分档按比例分担。第一档为8∶2，第二档为6∶4，第三档为5∶5，第四档为3∶7，第五档为1∶9。
8.普通高中教育免学杂费补助
中央逐省核定补助标准，地方可以结合实际确定具体补助标准。
中央统一实施的免学杂费补助所需经费，由中央与地方分档按比例分担。第一档为8∶2，第二档为6∶4，第三档为5∶5，第四档为3∶7，第五档为1∶9。
基本就业服务
9.基本公共就业服务
由地方结合实际制定标准。
主要依据地方财力状况、保障对象数量等因素确定。
基本养老保险
10.城乡居民基本养老保险补助
由中央制定基础标准。
中央确定的基础养老金标准部分，中央与地方按比例分担。中央对第一档和第二档承担全部支出责任，其他为5：5。
基本医疗保障
11.城乡居民基本医疗保险补助
由中央制定指导性补助标准，地方结合实际确定具体补助标准。
中央与地方分档按比例分担。第一档为8∶2，第二档为6∶4，第三档为5∶5，第四档为3∶7，第五档为1∶9。
12.医疗救助
由地方结合实际制定标准。
主要依据地方财力状况、保障对象数量等因素确定。
基本卫生计生
13.基本公共卫生服务
由中央制定基础标准。
中央与地方分档按比例分担。第一档为8∶2，第二档为6∶4，第三档为5∶5，第四档为3∶7，第五档为1∶9。
14.计划生育扶助保障
由中央制定基础标准。
中央与地方分档按比例分担。第一档为8∶2，第二档为6∶4，第三档为5∶5，第四档为3∶7，第五档为1∶9。
基本生活救助
15.困难群众救助
由地方结合实际制定标准。
主要依据地方财政困难程度、保障对象数量等因素确定。
16.受灾人员救助
中央制定补助标准，地方可以结合实际确定具体救助标准。
对遭受重特大自然灾害的省份，中央财政按规定的补助标准给予适当补助，灾害救助所需其余资金由地方财政承担。
17.残疾人服务
由地方结合实际制定标准。
主要依据地方财力状况、保障对象数量等因素确定。
基本住房保障
18.城乡保障性安居工程（包括城镇保障性安居工程和农村危房改造等）
由地方结合实际制定标准。
主要依据地方财力状况度、年度任务量等因素确定。
原载《中国财政》2018年第5期
喜欢此文请点赞
