前不久，教育部等四部门发文开展校外培训机构专项治理行动，全国各地纷纷响应，相继启动，引发了培训市场不小的骚动。一些无证无照、有证无照的培训机构纷纷到教育部门申请办学许可，县市区教育部门的同志在热情接待纷沓而至的举办者的同时，也遇上了一些颇感头疼的问题。除了办学条件不达标、消防安全前置要求难以把握外，一个特别头疼的问题，就是培训机构是否属于自己的审批范围。就这一问题，结合对《民办教育促进法》等相关法律法规的学习，参照外地的一些政策规定，谈点个人看法，与大家探讨。
1.《民办教育促进法》的相关规定
第二条规定：国家机构以外的社会组织或者个人，利用非国家财政性经费，面向社会举办学校及其他教育机构的活动，适用本法。
需要特别注意的地方：学校及其他教育机构。
第八条规定：县级以上地方各级人民政府教育行政部门主管本行政区域内的民办教育工作。
县级以上地方各级人民政府人力资源社会保障行政部门及其他有关部门在各自的职责范围内，分别负责有关的民办教育工作。
需要特别注意的地方：教育部门主管民办教育工作，人社部门及其他有关部门负责有关的民办教育工作
第十二条 举办实施学历教育、学前教育、自学考试助学及其他文化教育的民办学校，由县级以上人民政府教育行政部门按照国家规定的权限审批；举办实施以职业技能为主的职业资格培训、职业技能培训的民办学校，由县级以上人民政府人力资源社会保障行政部门按照国家规定的权限审批，并抄送同级教育行政部门备案。
需要特别注意的地方：教育行政部门和人社部门，分别按照规定的权限审批民办学校。
第六十五条 本法所称的民办学校包括依法举办的其他民办教育机构。
需要注意的地方：民办学校包括其他民办教育机构。
2.教育部等五部门关于印发的《民办学校分类登记实施细则》有关规定
第十七条规定：
本细则所称的审批机关包括县级以上教育、人力资源社会保障部门以及省级人民政府。本细则所称的登记管理机关包括县级以上民政、编制、工商行政管理部门。
需要特别注意的地方：审批机关包括教育部门、人社部门和省级人民政府（高等教育相关事项）。
1.甘肃省人民政府关于进一步促进民办教育健康发展的实施意见甘肃省实施意见(甘政发〔2017〕85号)（2017年11月8日发布实施）
（十六）明确审批管理权限。各级教育行政部门主管本行政区域内的民办教育工作，人力资源和社会保障部门及其他有关部门在各自职责范围内，分别负责有关的民办教育工作。其他部门不得审批任何形式的民办学校。民办学校的管理坚持“谁审批、谁负责、属地管理”相结合的原则。举办实施学历教育、学前教育、自学考试助学及民办专修（进修）的院校、培训（补习）学校或中心等教育机构，由教育行政部门审批。举办实施以职业技能为主的职业资格培训、职业技能培训的民办学校，由人力资源和社会保障部门审批，并抄送同级教育行政部门备案。
需要注意的地方：其他部门不得审批任何形式的民办学校。
2.《上海民办培训机构设置标准》（2018年1月1日起执行）
第一条“适用范围“规定：
（一）本标准所称民办培训机构,是指在本市行政区域内，由教育部门或人力资源社会保障部门许可，在民政部门或工商（市场监督管理）部门登记，由国家机构以外的法人或自然人，利用非国家财政性经费，面向社会举办的专门从事文化教育或职业技能培训的非学历教育机构。
需要注意的地方：从事文化教育或职业技能培训的非学历教育机构。
（二）开展3周岁以下婴幼儿照护和儿童早期教育服务的机构、仅通过互联网等非线下方式提供培训服务的机构，其设置标准另行制定。
需要注意的地方：3周岁以下，非线下方式，另行制定。
（三）国家及本市对中外合作培训机构的设置另有规定的，从其规定。举办涉及消防、保安、安全生产等特定行业培训项目的民办培训机构，相关行业主管部门有特定准入规定的，从其规定。
需要注意的地方：中外合作培训机构，特定行业培训项目的培训机构，有特定规定的，从其规定。
3.《武汉市民办培训机构管理暂行办法》（2018年3月15日实施）
第二条规定：本市行政区域内民办培训机构的监督管理适用本办法，但对从事3周岁以下婴幼儿照护服务、中小学生及幼儿托管服务、自学考试助学等活动的机构的监督管理除外。
本办法所称民办培训机构，是指国家机构以外的社会组织或者个人，利用非国家财政性经费面向社会举办的，不具备学历教育资格的教育培训机构，包括以实施文化教育培训为主的文化教育类民办培训机构和以实施职业技能培训、职业资格培训为主的职业技能类民办培训机构。
需要注意的地方：3周岁以下婴幼儿照护服务、中小学生及幼儿托管服务、自学考试助学等活动的机构除外；
适用对象为文化教育类民办培训机构和职业技能类培训机构。
在具体审批过程中，对一些培训内容非常明确的机构，比如面向中小学生的课外学科文化辅导培训机构，比如厨师、月嫂等面向成人的职业技能类的培训，一般没有异议；对一些不以文化教育和职业技能为主的机构，如3周岁以下的早教机构，面向中小学生提供餐饮服务、看管服务为主的“小饭桌”、“托管机构”，不属于培训机构审批范围也都有共识；对一些特种行业的培训，如机动车驾驶、消防、保安、安全等由特种行业主管部门负责，也基本认同。
主要的分歧在一些相对模糊的领域，比如舞蹈、音乐、影视、书法、书画等文化艺术类培训，武术、球类、棋类等体育类培训，究竟是由教育部门、人社部门审批，还是由文化、体育主管部门审批。
有些申报此类培训机构举办者到教育部门审批，教育部门说应该由文化体育部门审批；到文化体育部门审批，文化体育部门说无权审批，把举办者搞得很恼火，意见颇大，有些甚至扬言要投诉。
1.问题所在，对其他教育机构缺乏权威的法律界定
《民办教育促进法》中所说的适用本法的学校及其他教育机构，边界如何界定，有着不同理解。
关于学校及其他教育机构的边界，《民办教育促进法》没查到明确的解释；其上位法，教育根本大法，《中华人民共和国教育法》第三章就是“学校及其他教育机构”，很遗憾，也没详细界定“学校及其他教育机构”，其他法律法规是否有明确的界定，笔者才疏学浅，没有查到。
如果所申报的培训机构属于面向社会举办的教育机构，则在审批范围；如果不属于面向社会举办的教育机构，则不属于审批范围。
对于0—3三岁的早教机构，主要是育，教的内容很少，不属于培训机构的范畴。这次两会，国家卫计委的领导曾经出面说过，年内将出台相关的意见办法。说明这类机构，主管部门是医疗卫生主管部门。
对于“小饭桌”，中小学生课后托管机构，主要业务是提供餐饮服务和照管服务，个别机构同时监督孩子完成作业，目前国家尚没有明确的管理办法，有关部门准备制定。
个人浅见，对这两类机构，可借鉴各地通行的做法，不作为培训机构进行审批。最好能借鉴上海、武汉的做法，出台相关政策，做出明确规定。
2.关于文化艺术体育类培训机构由谁审批问题
有些教育部门同志认为，《民办教育促进法》第八条规定，教育部门是主管部门，人社部门和其他有关部门分别负责，此类培训机构，应该由文化体育部门负责，由文化、体育部门进行审批。
很多文化体育部门的同志认为，《民办教育促进法》第十二条规定，教育部门、人社部门对培训机构进行审批，文化体育部门没有被授予审批权限，文化艺术体育类培训机构属于此款规定的其他文化教育类培训机构，应该由教育部门审批。
个人浅见，负责包括审批，但负责不等同于审批；《民办教育促进法》第八条所说的分别负责，应该指的是参与此类培训机构的监督管理，而不是负责审批。
《民办教育促进法》和教育部等五部门制定的《民办学校分类登记实施细则》中规定的培训机构审批机关，只有教育部门和人社部门，没有其他。各地文件也与国家相关法律法规基本一致。
如果文化体育部门主动担当，主动参与审批，很好；如果坚持不予审批，理由也基本正当；从实践操作层面看，文化体育部门审批此类机构，也无法发放办学许可证，难以到登记机关作为培训机构完成登记。
个人认为，《民办教育促进法》规定的培训机构审批机关，就教育、人社两家。
3.关于工商注册的培训公司从事教育培训的问题
《民办教育促进法》及相关法律法规规定，民办教育培训机构实行先证后照管理，现行的管理规定是先许可，后登记。个别基层工商行政管理部门对相关规定不熟悉，错误理解先照后证的政策，审批的教育咨询公司业务范围中含有培训内容；更多的机构以教育咨询公司的名义注册，在实际运作过程中超范围经营，非法开展教育培训业务。
个人认为，教育咨询公司开展教育培训业务，属于非法行为，应由登记机关予以查处，纠正。
4.关于特种行业培训机构的问题
对于开展驾驶员培训，保安培训，消防培训等特种培训的培训机构，按照法律法规的适用范围，特别法律另有规定的，按规定执行。此类培训机构的审批管理，不由教育部门、人社部门负责。
不面向社会的行业部门、企事业单位的内部培训机构，也不在《民办教育促进法》的调整范围。
但企事业单位举办的面向社会开展教育培训业务的培训机构，应该依法审批，依法登记，依法管理。
5.当管则管，将其他文化教育培训机构纳入审批范围
对于审批权的不同认识，除了对法律规定的不同理解，更多源于“谁审批，谁监管”的规定，审批培训机构，培训机构发生安全及其他问题，审批机关就需要负相应的责任。这个问题，有其合理性，也有其不合理性，不讨论。
其实，不审批并不能脱责，该审批不审批，出了问题，也难逃其咎，也会追究监管不到位的责任；审批后，纳入监管视线，有时候比脱离监管更好一些，鸵鸟做法不解决问题。
以上所述，都是个人浅见，算是抛砖引玉。民办教育监管过程中，有大量的现实问题需要研究，需要解决。希望更多的同志参与讨论，相互启发，对有些问题的认识更清晰。
文章作者 | 潍坊市教育局 魏延胜
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