高标准农田建设是提高农业综合生产能力、发展现代农业和促进农民增收的基础项目，对于提高粮食产量、保障粮食安全、改善农业生态环境具有重要意义。截至2022年底，全国建成10亿亩高标准农田，稳定保障1万亿斤以上粮食产能，确保国家粮食安全。依据农业农村部印发的《全国高标准农田建设规划（2021—2030 年）》， 从2023年起， 将启动已建高标准农田改造提升计划，全国平均每年将改造提升3500万亩高标准农田。然而，在项目实施的过程中，准确评价和审计高标准农田建设项目绩效成为关键，绩效评价指标设计的完善程度和科学性也将直接对高标准农田建设项目审计的实际效果产生影响。通过有效的绩效审计，有助于全面了解项目实施的效果和效益，及时发现问题并采取相应的改进措施，确保资金的合理、高效利用，从而推动高标准农田建设取得实质性成果。
本研究以国家标准《高标准农田建设项目绩效评价规范》为依据，充分考虑项目实际情况，构建多维度、多因素的绩效审计评价指标体系，结合科学的评价方法进行权重分配，以期为政府部门提供参考依据，促进高标准农田建设高质量发展。
高标准农田建设项目绩效审计评价指标体系构建
在开展高标准农田建设项目审计工作之前，应厘清所有审计对象，掌握真实客观信息。因此，该项目的评价标准和指标体系必须进一步考量多种客观因素，建构全新的评价系统。
（一）高标准农田建设项目绩效审计评价指标设置
基于绩效审计5E理论和《高标准农田建设项目绩效评价规范》，根据审计对象特点、项目实施情况及专家建议，结合特征要素确定评价体系各项具体指标，构建涵盖5个一级指标、9个二级指标和18个三级指标的高标准农田建设项目绩效审计评价指标体系（详见表 1）。
表1 高标准农田建设项目绩效审计评价指标体系
（二）高标准农田建设项目绩效审计评价指标权重分配
由于各指标的重要程度不同，应用层次分析法，将高标准农田建设项目绩效按总目标、各级子目标、评价标准分解为不同的层次结构，然后用判断矩阵特征向量，计算出每一层次各元素对上一层次某元素的优先权重，最后再使用加权和的方法得到总目标的最终权重，根据最终权重对决策作判断。
（三）高标准农田建设项目绩效审计评价方法
绩效审计评价过程中，有些指标无法明确地用数字或其他客观指标来衡量，只能从主观进行评判，所以要通过模糊综合评价法来解决。因此，本研究采取模糊综合评价法，邀请专家对三级指标层进行评估，对于每个指标，每位专家都设定了5个不同的评语级别，即 Y=[ 差，较 差，中等，良 好，优秀]，并且将其赋值为 Y=[1，2，3，4，5]。最终的评分结果是根据各项指标得分乘以相应权重并累计相加而得到的。
高标准农田建设项目绩效审计评价的应用
F县地处内蒙古高原与陕西北部、黄土高原东北部交界，地形复杂，丘陵沟壑纵横，多数耕地土壤养分含量低、土质瘠薄。人口老龄化加剧和化肥农药大量施用导致农业耕地产出率低、农村土地撂荒日益加重。建设高标准农田，可增加有效耕地面积，全面提高土地利用率和农产品产量，从而实现“稳产、高效、增收、保环”的目标。2019—2022年，全市共下达F县高标准农田建设任务7.83万亩，目前已完成5.19万亩。预计到2025年末，至少建成高标准农田20万亩。为此，本研究选取F县高标准农田建设项目，对其2019—2022年建设任务中已完成项目进行绩效审计评价。
（一）F县高标准农田建设项目绩效审计评价指标选取及权重分配
首先，选取评价指标，构建层次结构。按照指标设置的原则，结合 F 县高标准农田建设项目的具体情况，从指标中选取绩效审计指标。
其次，构造判断矩阵，计算权重分配。本文收集了F县25位相关专家的调查问卷，并将打分情况进行汇总，确定各级指标权重。针对综合评价层的元素间相对重要性两两比较，根据1—9标度法，得到两两比较的判断矩阵，以确定它们之间的相对重要程度。
以F县高标准农田建设项目绩效为例，计算一级指标对于目标层的判断矩阵中每一行元素的乘积mi，然后，计算mi的n次方根，再对向量进行归一化处理。
最后，为避免专家主观打分无效，需进行一致性检验。当一致性系数CR＜0.1 时，可以判断矩阵随机一致性符合标准。根据上述计算结果，得到一致性指标 CI 为：
由RI表查到当判断矩阵为5阶时，RI为1.12。计算得到平均 一 致 性为：CR=CI/RI=0.0111<0.1，通过了一致性检验。
与上述计算过程相同，可计算其他指标的判断矩阵及权重（详见表 2），并对其进行一致性检验，其结果均通过了一致性检验。
（二）F县高标准农田建设项目绩效审计评价结果及分析
采取模糊综合评价法，邀请F县25位专家、管理人员独立依次对指标层每个指标进行评估并给予评分，根据其绩效审计评价模糊隶属度调查情况计算。
首先，对三级指标进行模糊综合评价。其中，资金使用对应模糊关系矩阵为RC1，资金使用指标对应的权重为WC1，资金使用的评价向量为 XC1=WC1×RC1=[0，0，0.18，0.23，0.59]。同理可得其他三级指标评价向量。
其次，与上述方法一致，对二级指标、一级指标进行模糊综合评价，得到高标准农田建设项目绩效的评价向量为 XA=[0，0.03，0.16，0.25，0.56]。
最后，令等级分值Y=[1,2,3,4,5]T，可得到最终评价得分 Z=XA×Y=4.34，由此可得到样本整体水平处于良好和优秀之间，更接近于良好。
按照同样的方法，可以得到各指标的得分汇总结果（详见表 2）。
表2 F县高标准农田建设项目绩效审计评价指标权重及得分
由上述结果可知，F县2019—2022年已完成的高标准农田建设项目整体评分值为4.34，其建设效果较好。
首先，经济性指标与效率性指标高于项目整体评分值，表明在经济性和效率性方面F县高标准农田建设项目绩效水平相对较高。具体来说，经济性评价指标得分为4.41分，其中F县投入资金利润率较高，证明F县在资金投入方面取得了不错的利润，但也要关注资金使用合规性，加强资金管理和项目质量。同时，效率性评价指标得分4.60分，其中高标准农田面积新增率和机械化耕作面积新增率得分较高，资金到位一直比较及时，但资金有效率处于平均水平之下，需要进一步提高。
其次，效果性评价指标和公平性评价指标略低于项目整体评分值。具体而言，效果性评价指标得分3.95分，虽然粮食产能的增加表明建设后的高标准农田有了可观的经济效益，群众的满意度较高，但是受益总人数的评分在平均水平之下，所以要扩大项目范围，把高标准农田建成真正惠及群众民心的项目。同时，公平性评价指标得分3.72分，表明该项目合乎良好等级的标准。要注意的是，公平性指标均为定性指标，可能会存在主观打分，应引起重视。因此，在项目实施前要做好公示工作，在建设中也要及时汇报进展情况，项目竣工后也要按时立牌公示，确保高标准农田建设项目的公平性。
再次，环境性评价指标得分3.37分，与已完成项目整体评分值仍有差距。其中基础设施占地率和环境改善程度良好，推动了农业转型升级和绿色发展，但在生态效益方面存在不足。因此，F县应加强对农田灌溉、农田排水等生态方面的建设，实现高效农田生态系统。
综上所述，F县高标准农田建设项目整体评价等级处于良好和优秀之间，更接近于良好。该项目在2019—2022年的项目中获得预期效益，能够按照计划完成建设，但整个项目的效益发挥还有待提升。因此，在未来的高标准农田建设过程中，F县需加强统筹规划、推进资源优化配置、创新产业模式、建立长效机制和推动智能化发展，对高标准农田建设进行改进和提升，最大限度地提高土地利用率和粮食产量，为保障农业生态环境的可持续性和粮食安全性作出应有的贡献。
研究结论与建议
高标准农田建设是我国农业生产转型升级和现代化进程中不可或缺的部分，对于我国农业可持续发展和生态文明建设等均具有重要意义。各地审计机关应根据当地经济、社会和生态条件，适当调整指标，对同一地区不同年份的高标准农田建设绩效审计情况进行比较，实现我国农业高质量发展。
（一）构建大数据平台，增强数据支撑
通过引入大数据技术，搭建高标准农田建设项目数据平台，整合周期各阶段的数据，形成闭环管理体系。加快建设全国各省“数字农田”监管系统，以实现全程监控的农田建设数字化管理，扎实推进数字化审计，加强实时监管。同时，通过大数据分析技术对项目实施情况进行监测和评估，利用数据指挥调度，判断风险状况，为高标准农田建设项目审计改进提供科学决策支持。
（二）培养专业化人才，加强审计队伍建设
加强对高标准农田建设项目审计人员的培训和引进，与高校和研究机构合作，开设审计相关专业和课程，培养出更多具备专业知识和实践经验的人才，不断加强审计人才队伍建设。同时，要开设相关理论知识培训课程，提高审计人员的专业素养和管理能力，可以分别设计专家级、高端技能人才和初入职场的青年人才三个层次进行培养，全面优化人才结构，使得项目实施更加高效和有效。
（三）强化绩效理念，创新评价方法
一方面，审计机关应加强对高标准农田建设项目在我国经济社会全面发展中重要作用的认识。另一方面，审计机关要对审计评价方法进行创新，针对各地高标准农田建设项目的特点，设计出合适的绩效评价方法，将项目实施过程中的各项指标进行测评，精准分析项目的优劣势，根据审计结果量化分析项目存在的问题和不足，并提出改善意见和建议，以促进高标准农田建设项目的高效实施。（作者冯颖、白宇洁单位系西北政法大学管理学院）
来源：《审计观察》杂志2023年第8期
联系客服
