食品行政处罚案件中食品标签错误行为的
认定和审查标准
——以得元商贸公司诉甘肃省市场监督管理局食品行政处罚案为例
作者：张萍 薛扬
注：本篇案例获2019年第七届全国行政审判优秀业务成果案例类评选一等奖
【裁判要旨】
食品标签是向消费者传递产品信息的重要载体，对消费者的消费行为有直接的指引作用，与消费者的食品安全密切相关。对食品标签标注内容的要求，属于食品安全标准之一，食品的生产经营者应当严格遵照执行。食品生产经营者应对其提供的标签内容负责，食品标签应与包装中的食品内容相符，并按照要求真实、准确、审慎标示具体内容。食品标签错误行为包括标签瑕疵行为和标签违法行为，二者的区分和认定，尤其是生产经营标签不符合食品安全法规定食品的行为和食品标签瑕疵行为在实践中不易区分，在具体适用中要注意加强甄别，避免“重者轻罚、轻者重罚”的状况发生。食品标签和内容不符，标签标示不真实、不准确，且足以对消费者造成误导的行为，属于食品标签违法行为。对于食品安全监督管理部门依法查处食品标签违法行为，人民法院应当依法予以支持。
【案号】
一审：甘肃省兰州市中级人民法院（2018）甘01行初73号
二审：甘肃省高级人民法院（2019）甘行终168号
【基本案情】
原告（上诉人）：兰州得元商贸有限公司（以下简称得元商贸公司）
被告（被上诉人）：甘肃省市场监督管理局（原甘肃省食品药品监督管理局，以下简称省食药局）
一审法院审理查明，2017年5月24日甘肃省食品检验研究院对北京华联综合超市股份有限公司临夏分公司销售的得元商贸公司于同年5月4日生产的规格型号500克/袋、质量等级为优级的白砂糖进行了抽样检验。经检验，色值实测值为166，高于GB/T317—2006《白砂糖》标准指标“≤60”，检验结论为不合格。省食药局于2017年6月29日向得元商贸公司七里河分公司送达了《国家食品安全抽样检验结果通知书》及甘肃省食品检验研究院出具的《检验报告》(N0：GC17620495110)《国家食品安全抽样检验告知书》《国家食品安全抽样检验抽样单》。2017年7月3日省食药局对得元商贸公司七里河分公司现场进行了检查，并向其发出了《责令改正通知书》，要求立即召回不符合食品安全国家标准的白砂糖；停止销售存放于该公司成品库中的白砂糖共计4500袋。同年7月10日省食药局以得元商贸公司的行为涉嫌违反了《中华人民共和国食品安全法》第三十四条第一款第十三项的规定为由，予以立案。嗣后，省食药局进行了调查取证，2017年7月19日得元商贸公司向甘肃省食品药品稽查局提交了《食品召回总结报告表》，经统计生产数量500克白砂糖8894袋，合格产品4244袋，不合格产品4650袋，其中封存4500袋，销售150袋（召回80袋，封存19袋，销售51袋）。2017年12月7日省食药局经会议讨论决定，拟给予得元商贸公司行政处罚。2017年12月14日省食药局向得元商贸公司送达了(甘)食药监罚告[2017]90号《行政处罚事先告知书》和(甘)食药监听告[2017]90号《听证告知书》，拟决定给予得元商贸公司以下行政处罚：1.对该公司生产经营白砂糖(生产日期：2017.05.04，规格：500克/袋，质量等级：优级)无生产过程记录，无出厂检验合格证明、产品验收台账、销售记录台账的行为，违反了《中华人民共和国食品安全法》第五十一条的规定。依据《中华人民共和国食品安全法》第一百二十六条第一款第(三)项的规定，予以警告的行政处罚。2.该公司生产经营与标签内容不符食品白砂糖的行为，违反了《中华人民共和国食品安全法》第七十一条第三款的规定。依据《中华人民共和国食品安全法》第一百二十五条第一款第(二)项和《中华人民共和国行政处罚法》第二十七条第一款第(一)项的规定，给予以下行政处罚：(1)没收违法所得285.6元；(2)处以货值金额五倍的罚款130200元。以上罚没款合计130485.6元(壹拾叁万零肆佰捌拾伍元陆角整)。得元商贸公司在法定期限内提出听证申请。省食药局于2018年1月4日组织听证后，认为得元商贸公司提出的理由不成立，决定维持原处罚意见。2018年6月5日省食药局作出了（甘）食药监罚[2018]50号《行政处罚决定书》并于同年6月11日送达得元商贸公司。得元商贸公司不服，提起诉讼。
【审判】
甘肃省兰州市中级人民法院经审查认为：《中华人民共和国行政处罚法》第三条规定：“公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，应当给予行政处罚的，依照本法由法律、法规或者规章规定，并由行政机关依照本法规定的程序实施。”《中华人民共和国食品安全法》第一百一十条规定：“县级以上人民政府食品药品监督管理、质量监督部门履行各自食品安全监督管理职责，有权采取下列措施，对生产经营者遵守本法的情况进行监督检查：（一）进入生产经营场所实施现场检查；（二）对生产经营的食品、食品添加剂、食品相关产品进行抽样检验；（三）查阅、复制有关合同、票据、账簿以及其他有关资料；（四）查封、扣押有证据证明不符合食品安全标准或者有证据证明存在安全隐患以及用于违法生产经营的食品、食品添加剂、食品相关产品；（五）查封违法从事生产经营活动的场所。”本案原告得元商贸公司七里河分公司生产的白砂糖(生产日期：2017.05.04，规格：500克/袋，质量等级：优级)在国家食品安全监督抽检中被检验为色值项目不符合要求。省食药局立案后，对得元商贸公司生产场地进行了现场检查、发出召回和停止销售不符合标准白砂糖的责令改正通知，并经过调查取证，依法向得元商贸公司告知给予行政处罚的事实、理由和依据，举行听证听取了当事人的陈述和申辩后，作出（甘）食药监罚[2018]50号《行政处罚决定书》。得元商贸公司提出省食药局召回和封存其公司生产的白砂糖不具备《中华人民共和国食品安全法》第六十三条规定的条件，违反了《中华人民共和国行政强制法》的相关规定，其行为应当被确认违法。经审查，根据国家食品药品监督管理总局公布的《食品安全抽样检验管理办法》第三十九条的规定，食品生产经营者收到监督抽检不合格检验结论后，应当立即采取封存库存问题食品、暂停生产、销售和使用问题食品，召回问题食品等措施。食品生产经营者不按规定及时履行前款规定义务的，食品药品监督管理部门应当责令其履行。《中华人民共和国食品安全法》第六十三条第三款规定：“…对因标签、标志或者说明书不符合食品安全标准而被召回的食品，食品生产者在采取补救措施且能保证食品安全的情况下可以继续销售；销售时应当向消费者明示补救措施。”故省食药局责令得元商贸公司改正，并非采取查封、扣押强制措施，其行政行为并无不当;且得元商贸公司自述已将召回的白砂糖(生产日期：2017.05.04，规格：500克/袋，质量等级：优级) 改装为“一级”白砂糖。《中华人民共和国食品安全法》第五十一条规定：“食品生产企业应当建立食品出厂检验记录制度，查验出厂食品的检验合格证和安全状况，如实记录食品的名称、规格、数量、生产日期或者生产批号、保质期、检验合格证号、销售日期以及购货者名称、地址、联系方式等内容，并保存相关凭证。记录和凭证保存期限应当符合本法第五十条第二款的规定。”生产企业建立食品出厂检验记录制度，既是对消费者身体健康的保障，也是对企业自身声誉的保障。得元商贸公司生产的白砂糖(生产日期：2017.05.04，规格：500克/袋，质量等级：优级)，没有生产过程记录，没有出厂检验合格证明、产品验收台账和销售记录台账，省食药局依据《中华人民共和国食品安全法》第一百二十六条第一款第(三)项的规定，予以警告的行政处罚是正确的。《中华人民共和国食品安全法》第七十一条规定：“食品和食品添加剂的标签、说明书，不得含有虚假内容，不得涉及疾病预防、治疗功能。生产经营者对其提供的标签、说明书的内容负责。食品和食品添加剂的标签、说明书应当清楚、明显，生产日期、保质期等事项应当显著标注，容易辨识。食品和食品添加剂与其标签、说明书的内容不符的，不得上市销售。”得元商贸公司生产的白砂糖(生产日期：2017.05.04，规格：500克/袋，质量等级：优级)经检验不符合“优级”标准，与标签内容不符，省食药局依据《中华人民共和国食品安全法》第一百二十五条第一款第(二)项和《中华人民共和国行政处罚法》第二十七条第一款第(一)项的规定，给予 (1)没收违法所得285.6元；(2)处以货值金额五倍的罚款130200元的行政处罚，适用法律并无不当。得元商贸公司提出其误将部分“一级”白砂糖装入标注为“优级”的包装袋，且在临夏州只销售了11袋，处罚决定书认定的违法所得及货值金额均不准确，认为处罚决定认定事实不清、证据不足。经审查，得元商贸公司生产的白砂糖(生产日期：2017.05.04，规格：500克/袋，质量等级：优级)的库存、出库、召回及销售数据均与其于2017年7月19日向省食药局提供的《食品召回总结报告表》数据一致，故其该主张不能成立。关于得元商贸公司提出GB317—2006不是食品安全标准，其生产的白砂糖属于“以次充好”但并无安全隐患，其行为应该按照《食品安全法》第一百二十五条第二款“生产经营的食品、食品添加剂的标签、说明书存在瑕疵但不影响食品安全且不会对消费者造成误导的，由县级以上人民政府食品药品监督管理部门责令改正；拒不改正的，处二千元以下罚款”的规定处理。该院经审查，原告得元商贸公司生产的白砂糖(生产日期：2017.05.04，规格：500克/袋，质量等级：优级)，色值实测值为166，高于GB/T317—2006《白砂糖》标准指标“≤60”，即该白砂糖的质量等级达不到标签上的“优级”，足以对消费者造成误导。省食药局依据《中华人民共和国食品安全法》第一百二十五条第一款（二）项的规定予以处罚，认定事实清楚，适用法律正确。关于得元商贸公司提出省食药局立案审批表定性错误的主张，因立案审批表仅表述为当事人的行为涉嫌违反了《中华人民共和国食品安全法》第三十四条第一款第十三项的规定，省食药局经调查后认定得元商贸公司的行为违反了《中华人民共和国食品安全法》第五十一条和第七十一条第三款的规定，并据此作出的行政处罚决定，故立案审批表涉嫌原告违法的定性并未影响其合法权益。关于得元商贸公司提出省食药局办案程序不合法的主张。经审查，省食药局在调查过程中，执法人员均为2人，并出示了执法证件，告知了被调查人申请回避的权利,符合《食品药品行政处罚程序规定》第二十条第一款规定。省食药局在《行政处罚事先告知书》中告知得元商贸公司违法事实、理由、法律依据与其作出的（甘）食药监罚[2018]50号《行政处罚决定书》内容并无不同。至于得元商贸公司提出省食药局在听证会结束后时隔近半年才做出行政处罚决定，违反法定程序的主张。经审查，《中华人民共和国行政处罚法》和《食品药品行政处罚程序规定》并未对食品药品监督管理部门执法程序的期限做出规定。但是，省食药局有必要优化工作流程，提高办事效率，及时作出行政决定，以稳定行政管理秩序。综上，原告得元商贸公司的诉讼理由依据不足，其要求确认省食药局封存强制措施违法及要求撤销（甘）食药监罚[2018]50号《行政处罚决定书》的诉讼请求，不予支持。据此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：
驳回原告兰州得元商贸有限公司的诉讼请求。
得元商贸公司不服一审判决上诉称：本案白砂糖的等级与包装标注的等级不同，是印刷公司印刷错误和我们工作疏忽导致，不是上诉人故意为之。被上诉人在作出检验报告时所选用的标准是错误的，从而导致整个行政处罚行为无效；被上诉人在调查时，认定不合格白砂糖数量不清，认定违法所得数额不清，被上诉人的认定以偏概全；被上诉人《立案审批表》中审批人员越权审批、行政执法人员不符合法律规定；被上诉人对上诉人库存的4500袋白砂糖的封存行为程序违法；涉案白砂糖并未违反食品安全标准，在食品安全上没有任何问题，系标签存在瑕疵，不会对消费者造成误导，应当对上诉人不予处罚或适用《中华人民共和国食品安全法》第一百二十五条第二款的规定予以处罚。综上，请求撤销一审判决书，依法改判或发回重审；判决被上诉人承担所有诉讼费用。
甘肃省高级人民法院经审查认为：食品安全事关国计民生，食品生产经营者应当依照法律、法规和食品安全标准从事生产经营活动，保证食品安全，诚信自律，对社会和公众负责，承担社会责任。食品药品监督管理部门根据《中华人民共和国食品安全法》和《食品药品行政处罚程序规定》（原国家食品药品监督管理总局令第3号）的规定，具有对辖区内涉嫌食品违法的行为进行调查，并依法予以查处的法定职责。本案审查的主要焦点是省食药局的行政处罚程序是否合法，被诉的（甘）食药监罚[2018]50号行政处罚决定书第二项（即没收违法所得285.6元和罚款130200元），认定事实是否清楚、适用法律和处罚结果是否正确。
一、关于处罚决定认定事实是否清楚
食品标签是向消费者传递产品信息的重要载体，对消费者的消费行为有直接的指引作用，与消费者的食品安全密切相关。《中华人民共和国食品安全法》第六十七条第一款第(九)项规定：“预包装食品的包装上应当有标签。标签应当标明下列事项：法律、法规或者食品安全标准规定应当标明的其他事项。”第七十一条规定：“食品和食品添加剂的标签、说明书，不得含有虚假内容，不得涉及疾病预防、治疗功能。生产经营者对其提供的标签、说明书的内容负责。食品和食品添加剂的标签、说明书应当清楚、明显，生产日期、保质期等事项应当显著标注，容易辨识。食品和食品添加剂与其标签、说明书的内容不符的，不得上市销售。”我国《食品安全国家标准预包装食品标签通则》（GB 7718-2011）规定，食品标签包括食品包装上的文字、图形、符号及一切说明物，食品标签应真实、准确，不得以虚假、夸大、使消费者误解或欺骗性的文字、图形等方式介绍食品。并在4.1.11.4节中规定：“食品所执行的相应产品标准已明确规定质量(品质)等级的，应标示质量(品质)等级。”而《白砂糖》国家标准中明确规定白砂糖分为精制、优级、一级和二级共四个级别，优级白砂糖关于色值的标准指标是≤60IU。故食品生产经营者应对其提供的标签内容负责，生产经营的白砂糖标签应与内容相符，并按标准要求真实、准确标示质量(品质)等级。本案中，上诉人得元商贸公司生产的白砂糖(生产日期：2017.05.04，规格：500克/袋，质量等级：优级)在国家食品安全抽检中经甘肃省食品检验研究院检验，色值实测值为166IU，远远高于优级白砂糖的色值指标。该批次白砂糖的包装标签上注明等级为优级，上诉人将非优级白砂糖装在其中予以销售，足以使消费者误解，违反了《中华人民共和国食品安全法》和食品安全标准对食品标签的具体要求。据此，省食药局认定上诉人生产销售与标签内容不符的白砂糖事实清楚。
关于上诉人认为省食药局认定的不合格白砂糖数量不清、违法所得数额不清的问题。根据上诉人于2017年7月19日向省食药局提供的《食品召回总结报告表》证实，其当天生产数量为500克的不合格白砂糖产品是4650袋，共销售51袋。在省食药局的调查过程中，上诉人的管理人员陈述500克的白砂糖送至兰州市各超市进行销售，报价是每袋5.6元。按照每袋5.6元的销售价格计算，销售51袋违法所得共285.6元。省食药局的该认定并无不当，上诉人的该上诉理由不能成立。
二、关于处罚决定适用法律和处罚结果是否正确
《中华人民共和国食品安全法》第一百二十五条第一款第(二)项的规定：“违反本法规定，有下列情形之一的，由县级以上人民政府食品药品监督管理部门没收违法所得和违法生产经营的食品、食品添加剂，并可以没收用于违法生产经营的工具、设备、原料等物品；违法生产经营的食品、食品添加剂货值金额不足一万元的，并处五千元以上五万元以下罚款；货值金额一万元以上的，并处货值金额五倍以上十倍以下罚款；情节严重的，责令停产停业，直至吊销许可证： 生产经营无标签的预包装食品、食品添加剂或者标签、说明书不符合本法规定的食品、食品添加剂；”本案中，上诉人生产销售与标签内容不符的白砂糖违反法律规定，省食药局依据上述规定，作出没收违法所得和罚款的行政处罚，适用法律正确。另外，上诉人违法生产经营的货值金额超过一万元，省食药局充分考虑上诉人能够及时整改和召回部分不合格食品，主动减轻了违法行为的危害后果，对上诉人按照处罚下限处以货值金额五倍的罚款130200元并无不当。
关于上诉人认为检验报告所选用的标准错误导致整个行政处罚行为无效的问题。虽然《白砂糖》强制性国家标准（GB 317-2006）已转化为推荐性国家标准，标准代号由GB改为GB/T，但其中关于白砂糖色值指标的要求一致，上诉人对检验报告未提出复检或审核申请，且对色值实测值166IU以及所售白砂糖标签与包装袋内所装白砂糖等级不符没有异议，故省食药局对于上诉人生产经营与标签内容不符的白砂糖行为予以行政处罚并无不当。
关于上诉人认为涉案白砂糖并未违反食品安全标准，系标签存在瑕疵，不会对消费者造成误导，应当对上诉人不予处罚或适用《中华人民共和国食品安全法》第一百二十五条第二款的规定予以处罚的问题。本院认为，《中华人民共和国食品安全法》第六十七条、第七十一条和《食品安全国家标准预包装食品标签通则》（GB7718-2011）关于食品标签有明确规定。尤其是《中华人民共和国食品安全法》第二十六条第（四）项规定：“食品安全标准应当包括下列内容：对与卫生、营养等食品安全要求有关的标签、标志、说明书的要求；”因此，对食品标签标注内容的要求，属于食品安全标准之一，食品的生产经营者应当严格遵照执行。本案中，上诉人生产的涉案白砂糖在包装袋上标示了“优级”标签，经检验涉案白砂糖色值实测值与“优级”指标相差甚远，而色值指标是白砂糖质量等级划分的主要依据之一，且是白砂糖杂质多寡的一种反映，普通消费者购买时通常会通过包装标签判断白砂糖等级品质，很难通过外观进行判断。故涉案白砂糖关于“优级”等级的标签和内容不符，该标示不真实、不准确，违反了食品安全标准，足以对消费者造成选择性误导。上诉人的该上诉理由于法无据，不能成立。
三、关于处罚程序是否合法
本案中，省食药局依据《中华人民共和国行政处罚法》、《中华人民共和国食品安全法》和《食品药品行政处罚程序规定》（原国家食品药品监督管理总局令第3号）的相关规定，经过现场检查、立案、调查取证、事先告知、听证、集体讨论等程序作出被诉行政处罚决定，充分保障了上诉人陈述、申辩权的行使，处罚程序合法。
关于上诉人认为省食药局《立案审批表》中审批人员越权审批、行政执法人员不符合法律规定的问题。《食品药品行政处罚程序规定》第十八条第二款规定，“符合立案条件的，应当报分管负责人批准立案，并确定2名以上执法人员为案件承办人。”第二十条第一款规定，“食品药品监督管理部门进行案件调查时，执法人员不得少于2人，并应当出示执法证件。”省食药局经立案审批，确定2名执法人员为本案承办人，在案件调查时均有2名执法人员进行并出示了执法证件，并未违反上述规定，上诉人的该上诉理由不能成立。
关于上诉人认为省食药局封存其库存的4500袋白砂糖的行为不符合《行政强制法》的问题。根据《食品安全抽样检验管理办法》（原国家食品药品监督管理总局令第11号）第三十九条第一、二款规定：“食品生产经营者收到监督抽检不合格检验结论后，应当立即采取封存库存问题食品，暂停生产、销售和使用问题食品，召回问题食品等措施控制食品安全风险，排查问题发生的原因并进行整改，及时向住所地食品药品监督管理部门报告相关处理情况。食品生产经营者不按规定及时履行前款规定义务的，食品药品监督管理部门应当责令其履行。”本案中，上诉人在收到食品抽检不合格检验结论后，封存、召回问题食品属于其应履行的义务，省食药局要求上诉人封存库房不合格食品属于告知上诉人履行义务，并未采取查封、扣押强制措施，上诉人的该上诉理由不能成立。
综上，省食药局作出的（甘）食药监罚[2018]50号行政处罚决定书认定事实清楚，行政程序合法，适用法律正确。一审判决认定事实清楚，审判程序合法，适用法律正确，判决结果并无不当。上诉人的上诉理由不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
【评析】
当前，我国食品安全面临严峻的形势，违反食品安全标准的违法行为层出不穷，部分违法行为比较隐蔽，很容易被消费者忽视。本案涉及的食品白砂糖，是人们日常饮食中必不可少的一种食物，与人民群众的身体健康息息相关。本案中，得元商贸公司生产经营的标示“优级”标签的白砂糖，在原甘肃省食药局食品安全抽样检验中被检验为色值指标不合格，被省食药局认定为生产经营与标签内容不符的白砂糖的行为，处以罚没款合计130485.6元的处罚。
一、白砂糖的等级划分和色值指标
白砂糖是以甘蔗或甜菜为原料，经提取糖汁、清净处理、煮炼结晶和分蜜等工艺加工制成的蔗糖结晶。根据《中华人民共和国国家标准 白砂糖》（GB/T317—2006），白砂糖分为精制、优级、一级和二级共四个级别，每个级别针对蔗糖分、还原糖分、电导灰分、干燥失重、色值、浑浊度、不溶于水杂质等理化要求，都有不同的理化指标。其中关于色值的理化指标，精制白砂糖为≤25，优级白砂糖为≤60，一级白砂糖为≤150，二级白砂糖为≤240。
色值是食糖的品质指标之一，是白砂糖、绵白糖、冰糖等质量等级划分的主要依据之一，它主要影响糖品的外观，是杂质多寡的一种反映，也是生产工艺水平的一种体现。本案中，得元商贸公司生产的涉案白砂糖在包装袋上标示了“优级”标签，但经甘肃省食品检验研究院检验，其色值实测值为166，远远高于我国白砂糖国家标准中关于优级白砂糖色值“≤60”的指标，即该白砂糖的质量等级达不到标签上所标示的“优级”，属于生产销售与标签内容不符的白砂糖的行为。
二、我国食品安全法和国家标准中关于食品标签的规定
食品标签是向消费者传递产品信息的重要载体，对消费者的消费行为有直接的指引作用，与消费者的食品安全密切相关。《中华人民共和国食品安全法》第二十六条第（四）项规定：“食品安全标准应当包括下列内容：（四）对与卫生、营养等食品安全要求有关的标签、标志、说明书的要求；”该法第六十七条第一款第(九)项规定：“预包装食品的包装上应当有标签。标签应当标明下列事项：法律、法规或者食品安全标准规定应当标明的其他事项。”第三款规定：“食品安全国家标准对标签标注事项另有规定的，从其规定”。该法第七十一条规定：“食品和食品添加剂的标签、说明书，不得含有虚假内容，不得涉及疾病预防、治疗功能。生产经营者对其提供的标签、说明书的内容负责。食品和食品添加剂的标签、说明书应当清楚、明显，生产日期、保质期等事项应当显著标注，容易辨识。食品和食品添加剂与其标签、说明书的内容不符的，不得上市销售。”我国《食品安全国家标准预包装食品标签通则》（GB 7718-2011）规定，食品标签包括食品包装上的文字、图形、符号及一切说明物，食品标签应真实、准确，不得以虚假、夸大、使消费者误解或欺骗性的文字、图形等方式介绍食品。并在4.1.11.4节中规定：“食品所执行的相应产品标准已明确规定质量(品质)等级的，应标示质量(品质)等级。”而根据上述分析，我国白砂糖国家标准中明确规定了白砂糖的质量等级，且优级白砂糖关于色值的标准指标是≤60。因此，对食品标签标注内容的要求，属于食品安全标准之一，食品的生产经营者应当严格遵照执行，食品生产经营者应对其提供的标签内容负责，生产经营的白砂糖标签应与包装中的白砂糖内容相符，并按标准要求真实、准确标示白砂糖的质量等级。
三、食品标签错误行为的认定和审查标准
食品标签错误行为包括标签瑕疵行为和标签违法行为。食品生产经营过程中针对标签瑕疵行为和标签违法行为的法律责任，我国《中华人民共和国食品安全法》第一百二十五条第一款和第二款规定的处罚差异巨大，这也是本案双方当事人之间的巨大分歧之处。《中华人民共和国食品安全法》第一百二十五条第一款第(二)项的规定：“违反本法规定，有下列情形之一的，由县级以上人民政府食品药品监督管理部门没收违法所得和违法生产经营的食品、食品添加剂，并可以没收用于违法生产经营的工具、设备、原料等物品；违法生产经营的食品、食品添加剂货值金额不足一万元的，并处五千元以上五万元以下罚款；货值金额一万元以上的，并处货值金额五倍以上十倍以下罚款；情节严重的，责令停产停业，直至吊销许可证：（二）生产经营无标签的预包装食品、食品添加剂或者标签、说明书不符合本法规定的食品、食品添加剂；”该条第二款规定：“生产经营的食品、食品添加剂的标签、说明书存在瑕疵但不影响食品安全且不会对消费者造成误导的，由县级以上人民政府食品药品监督管理部门责令改正；拒不改正的，处二千元以下罚款。”据此，如果仅是食品标签存在瑕疵且不会对消费者造成误导的，法律后果只是责令改正，拒不改正的处二千元以下罚款，而对于生产经营标签不符合食品安全法规定的食品，则要处以巨额罚款甚至责令停产停业、直至吊销许可证的处罚。因此，判断食品标签属于标签瑕疵还是标签违法，以及是否会对消费者造成误导，便是此类案件审查的核心。
标签违法行为是指在生产经营的预包装食品、食品添加剂上没有标签，或者生产经营标签不符合食品安全法规定的食品、食品添加剂，并应承担食品安全法上法律责任的行为。对食品标签违法行为而言，具体包括生产经营无标签的食品和生产经营标签不符合食品安全法规定的食品两类。而食品标签瑕疵行为是指食品的标签中存在小的错误但不影响食品安全且不构成食品标签违法行为的行为。关于食品标签违法行为和食品标签瑕疵行为的区分和认定，对于生产经营无标签的食品毫无疑问属于食品标签违法行为，主要是生产经营标签不符合食品安全法规定食品的行为和食品标签瑕疵行为在实践中不易区分，在具体适用中要注意加强甄别，既防止轻微的食品标签瑕疵行为被认定为违法行为而处以重罚，也要避免食品标签违法行为被认定为瑕疵行为而逃避国家法律制裁。
笔者认为，区分食品标签违法行为中生产经营标签不符合食品安全法规定食品的行为和食品标签瑕疵行为主要包括以下三点：1.是否违反食品安全法的明确规定，是则构成食品标签违法行为，否则构成食品标签瑕疵行为；2.是否影响食品安全，影响食品安全或可能影响食品安全则构成食品标签违法行为，不影响食品安全则构成食品标签瑕疵行为；3.是否会对消费者造成误导，对消费者造成误导且不符合食品安全法的规定属于食品标签违法行为，不对消费者造成误导且不影响食品安全的小的错误则属于食品标签瑕疵行为。从本案的具体情况来看，第一，得元商贸公司生产的涉案白砂糖在包装袋上标示了“优级”标签，但经检验其包装中的白砂糖色值实测值与“优级”指标相差甚远，违反了食品安全法第七十一条第三款关于“食品与其标签内容不符的，不得上市销售”的明确规定，另外，根据食品安全法第二十六条第（四）项的规定，对食品标签标注内容的要求，也属于食品安全标准之一，因此本案也违反了食品安全标准的要求；第二，色值指标是白砂糖质量等级划分的主要依据之一，且是白砂糖杂质多寡的一种反映，色值指标达166的白砂糖即使不影响食品安全，也完全达不到其标签标示的“优级”白砂糖的营养标准；第三，现实中，普通消费者购买时通常会通过包装标签判断白砂糖等级品质，很难通过肉眼判断白砂糖的质量品质，涉及白砂糖的违法行为不易被消费者察觉，本案的违法行为也是省食药局在食品安全抽样检验中发现后才作出行政处罚。因此，涉案白砂糖关于“优级”等级的标示不真实、不准确，足以对消费者造成选择性误导。综上，本案得元商贸公司的行为属于食品标签违法行为，得元商贸公司认为省食药局行政处罚认定事实不清、涉案白砂糖并未违反食品安全标准、系标签存在瑕疵、不会对消费者造成误导、应当对其不予处罚或适用《中华人民共和国食品安全法》第一百二十五条第二款的规定予以处罚等上诉理由，不能成立。
四、本案例的指导意义
食品安全事关国计民生。本案例旨在明确食品标签违法行为和食品标签瑕疵行为的区别和判断标准，分析了涉案行为不属于食品标签瑕疵行为而属于食品标签违法行为的具体理由，指出食品生产经营者应对其提供的标签内容负责，食品标签应与包装中的食品内容相符，并按照要求真实、准确、审慎标示具体内容，进一步呼吁食品生产经营者应当依照法律、法规和食品安全标准从事生产经营活动，保证食品安全，对社会和公众负责，承担社会责任。
人民法院在审查涉及食品标签的行政处罚案件时，应严格按照《中华人民共和国食品安全法》《食品安全国家标准预包装食品标签通则》（GB 7718-2011）和具体食品的国家标准等相关规定进行审查，既要维护广大消费者的合法权益，也要加强食品安全管理、促进行业健康发展。在当前对食品安全实行“最严谨的标准、最严格的监管、最严厉的处罚、最严肃的问责”的背景下，对于食品安全监督管理部门依法查处食品安全领域的违法行为，人民法院应当依法予以支持，以维护人民群众“舌尖上的安全”。本案关于食品标签和食品标签违法行为的细致解读，有利于增进食品安全执法人员和审判人员对食品标签相关内容的理解和认识，加强对食品标签违法行为和食品标签瑕疵行为的甄别，有利于避免“重者轻罚、轻者重罚”的状况发生，对于食品安全执法人员处理和审判人员审理同类案件具有一定的参考作用。
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