2015年10月8日18时45分左右，甘肃省L市的师某某驾驶私家小轿车行驶至城关区百盛附近，被L市城市交通运输管理处工作人员拦截。当时车上载有三名女乘客，双方互不认识。城运处以师某某从事道路运输活动、没有提供《道路运输证》或其他有效证明为由，将师某某的小轿车强制暂扣。城运处于2015年11月3日11时30分向师某某送达《违法行为通知书》。
同日11时40分，L市城运处向师某某送达甘L城罚〔2015〕稽-1413号行政处罚决定书。决定书主要内容为：2015年10月8日师某某驾驶甘A××车在百盛未经许可擅自从事道路运输经营，载客三人，协收车费10元。以上事实违反了《出租汽车经营服务管理规定》第八、九、十条的规定，依据《出租汽车经营服务管理规定》第四十七条第（一）项的规定，决定给予贰万元的行政处罚。处以罚款的，罚款自收到本决定书之日起15日内缴至交通银行，账号为××，到期不缴的依法每日按罚款数额的3%加处罚款。如果不服本处罚决定，可以依法在60日内向L市人民政府或者市交通委申请行政复议，或者在六个月内依法向人民法院提起行政诉讼，但本决定不停止执行，法律另有规定的除外。逾期不申请复议、不提起行政诉讼又不履行的，本机关将依法申请人民法院强制执行或者依照有关规定强制执行。
同日11时55分，L市城运处向师某某送达解除行政强制措施通知书。同日11时50分至12时10分，城运处召开重大案件集体讨论会议，结论性意见为：师某某未取得出租汽车经营许可擅自从事出租汽车经营，给予师某某人民币贰万元的行政处罚。同日，师某某在被告制作的询问笔录、承诺书上签字，并缴纳罚款。
师某某向L市交通运输委员会申请行政复议。市交通委于2015年12月7日作出L交复决字〔2015〕23号复议决定，维持L市城运处原决定。
师某某不服L市城运处的交通行政处罚及被告L市交通运输委员会行政复议，向L铁路运输提起行政诉讼。
法院判决
L铁路运输中级法院经审理，2016年8月19日作出（2015）L铁中行初字第40号判决：撤销被告L市城市交通运输管理处作出的甘L城罚〔2015〕稽-1413号行政处罚决定及L市交通运输委员会作出的L交复决字〔2015〕23号行政复议决定。案件受理费50元，由被告L市城市交通运输管理处负担。
法院审理认为，本案被告L市城运处系法规授权的具备行政执法主体资格的行政组织，就作出本案被诉行政处罚决定具有法定职权。但法院又认为，被告作出的行政处罚违反法定程序。理由是：
一、本案被告市城运处作出的处罚为较大数额罚款的行政处罚。但被告在作出的违法行为通知书后仅过10分钟即向原告送达了行政处罚决定书，难以认定被告保障了原告依法享有的陈述、申辩权并充分听取了当事人的意见，保障了申请听证权。
二、被告市城运处在已经向原告送达行政处罚决定书之后，才召开重大案件集体讨论会议，作出对原告给予处罚的结论性意见，明显违法。
三、被告市城运处作出的行政处罚决定，未载明原告的地址和原告师某某的行为违反法律、法规或者规章的证据。
四、被告市城运处为县级建制，事业性质，隶属市交通委管理，根据行政法规的授权行使行政职权。根据《中华人民共和国行政复议法》第十五条第（三）项的规定，对被告市城运处作出的行政行为不服，可以向直接管理该组织的地方人民政府工作部门即被告市交通委申请复议。被告市城运处作出的行政处罚决定书中关于不服处罚，可以向L市人民政府申请复议的交代，与法律规定不符。
关注焦点
《中华人民共和国行政处罚法》第三十九条规定，行政机关给予行政处罚，应当制作行政处罚决定书。行政处罚决定书中应当载明不服行政处罚决定，申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限。
《中华人民共和国行政许可法》《中华人民共和国行政强制法》也有类似规定。《中华人民共和国行政复议法实施条例》还有高度概括的规定。该《条例》第十七条明确：“行政机关作出的具体行政行为对公民、法人或者其他组织的权利、义务可能产生不利影响的，应当告知其申请行政复议的权利、行政复议机关和行政复议申请期限。”
“有权力必有救济”。告知具体行政行为当事人行政复议的权利、行政复议机关和行政复议申请期限，是作出具体行政行为的部门的法定义务。
但如何履行这一告知义务，却是交通运输行政执法中存在的一个问题。本案法院认定被告L市城运处行政处罚行为违法的理由之一，就是告知行政复议机关错误。
《中华人民共和国行政复议法》第十二条、第十三条、第十五条规定了行政复议的管辖权，也就是明确了行政复议机关。我国的行政复议实行的主要是“条”“块”选择管辖的体制，也就是申请人可向具体行政行为的部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向该部门的上一级主管部门申请行政复议。当然我国的行政管理体制很复杂，所以就有很多的例外补充。
交通运输部门的情况就比较特殊。作出行政许可、行政处罚、行政强制等具体行政行为的，绝大多数为交通运输主管部门所属的交通运输管理机构。最常见的就是公路管理机构、道路运输管理机构。公路管理机构、道路运输管理机构都是行政法规《中华人民共和国道路运输条例》《公路安全保护条例》以及各省、市地方性法规授权的行政执法机构。它们依法以自己的名义作出具体行政行为。本案的被告就是这种情况。L市城市交通运输管理处就是L市交通运输委员会所属的道路运输管理机构。
对这些法规授权的执法机构以自己名义作出的具体行政行为不服，该向哪个部门申请行政复议，也就是行政复议机关如何确定，却似乎有点模糊不清，导致各地在《行政处罚决定书》中告知行政复议机关时各不相同。
曾经有认为复议机关是上一级交通运输执法机构的，有认为是同级人民政府的，还有认为是同级人民政府或上级交通运输主管部门的，等等。这些观点，明显与《中华人民共和国行政复议法》等法律法规的规定不符，至今已经为各地行政执法机构所摒弃。这里就不再提了。
当前各地交通运输执法机构在《行政处罚决定书》中告知当事人行政复议机关主要有这样两种：一是告知当事人向“同级人民政府与同级交通运输主管部门”申请行政复议；二是告知当事人向“同级交通运输主管部门”申请行政复议。
前者且简称为“政府与交通局说”，后者简称为“交通局说”。
两种观点在交通运输执法领域似乎各占半壁江山。
观点评析
在网上略一搜索《交通运输行政处罚决定书》，“政府与交通局说”似乎是主流。如皖黄徽运罚[2015]38号、成交执罚〔2015〕10400048号、闽榕交执（2015）罚字第124号、桂贵交执罚[2016]0917号、津交开客罚决字[2016]001号、（宁乡）宁路处罚决字[2016]248号，等等，都持该观点。其中不乏省会城市一级的交通运输执法机构的文书。在很多省一级为交通运输执法机构制定的“示范文书”“格式文本”中，也是在向这个方向引导。
可是，这种告知是错误的。“交通局说”才是正解。
看看依据和理由。
法律以及交通运输部规章的规定其实非常清楚。
1、《中华人民共和国行政复议法》第十五条第一款第（三）项规定：对法律、法规授权的组织的具体行政行为不服的，分别向直接管理该组织的地方人民政府、地方人民政府工作部门或者国务院部门申请行政复议。
这里将法律法规授权的组织分成了由地方人民政府直接管理的法律法规授权组织、由地方人民政府工作部门直接管理的法律法规授权组织、由国务院部门直接管理的法律法规授权组织三类。对这三类组织作出的具体行政行为不服，向谁申请行政复议，关键是看这个组织由谁直接管理。交通运输执法机构由同级人民政府交通运输主管部门直接管理，对交通运输执法机构作出的具体行政行为不服，就要向同级交通运输主管部门申请行政复议。
2、交通运输部《交通行政复议规定》（交通部令2000年第5号公布，交通运输部令2015年第18号修改）第六条规定：对县级以上地方人民政府交通运输主管部门依法设立的交通运输管理机构，依照法律、法规授权，以自己的名义作出的具体行政行为不服的，向设立该管理机构的交通运输主管部门申请行政复议。
这一条也明确了：对交通运输管理机构以自己名义作出的具体行政行为不服的，向设立并且管理该机构的交通运输主管部门申请行政复议。
“交通局说”依据充分。
持“政府与交通局说”的有下面一些依据，其实都站不住脚：
1、《中华人民共和国行政复议法》第十五条第一款第（三）项规定了对法律法规授权的交通运输执法机构的具体行政行为不服可以选择向地方人民政府申请复议，因为地方人民政府也可以管理法律法规授权组织。
坚持这一观点的，其文字理解能力让人无语。按他们的理解，还可以向国务院部门——交通运输部申请行政复议。如果真是这样，就该同时告知三个行政复议机关。而部里的法规司要大忙特忙了。
2、《中华人民共和国行政复议法》第十五条第二款规定了可以向地方人民政府申请复议。该款规定“有前款所列情形之一的，申请人也可以向具体行政行为发生地的县级地方人民政府提出行政复议申请，由接受申请的县级地方人民政府依照本法第十八条的规定办理。”
这也是误解。按照这种理论，县级人民政府可以管辖所有的行政复议了。然而县级人民政府并没有那么大的权限。这里县级人民政府实际是为了方便申请人在学雷锋做好事。他们“接受申请”，但并不受理申请。而是在自接到申请的七日内，转送有关行政复议机关，并告知申请人。
有人认为，在有关执法文书中把地方人民政府列为复议机关，是对政府的尊重。其实不然，行政复议管辖权也是法定的。这种告知只是让政府充当了一回类似传达室的角色，谈不上“尊重”。这一告知，可能只是让行政复议申请多绕个弯，并无其他意义。申请人搞不清楚那么复杂的行政体系，或许找不到复议机关，那他们当然可以依据这条规定把行政复议申请书送到当地县级人民政府政府请政府代劳送到有管辖权的复议机关。但是作为法律法规授权组织的交通运输执法机构，在严肃的执法文书中这样告知就有糊弄群众之嫌了。
3、依据《中华人民共和国行政复议法》第二十条和《中华人民共和国行政复议法实施条例》第三十一条，地方人民政府作为交通运输主管部门的上级行政机关可以直接受理行政复议。
这话听起来不错。《中华人民共和国行政复议法》第二十条规定：“公民、法人或者其他组织依法提出行政复议申请，行政复议机关无正当理由不予受理的，上级行政机关应当责令其受理；必要时，上级行政机关也可以直接受理”。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第三十一条规定“依照行政复议法第二十条的规定，上级行政机关认为行政复议机关不予受理行政复议申请的理由不成立的，可以先行督促其受理；经督促仍不受理的，应当责令其限期受理，必要时也可以直接受理；认为行政复议申请不符合法定受理条件的，应当告知申请人。”
法律法规明确，地方人民政府作为上级行政机关直接受理行政复议有两个前提：一是交通运输主管部门作为行政复议机关无正当理由不予受理行政复议申请；二是经先行督促行政复议机关仍不受理。即便是这种情况下，也只在“必要时”上级行政机关才会直接受理。
如果交通运输执法机构在执法文书中直接告知当事人可以向地方人民政府申请行政复议，那他是怎么知道交通运输主管部门一定会“无正当理由不予受理”而且是“经督促仍不受理”的？交通运输执法机构又有什么权力代替地方人民政府认定有“必要”直接受理？所以，以《中华人民共和国行政复议法》第二十条和《中华人民共和国行政复议法实施条例》第三十一条为依据告知当事人地方人民政府作行政复议机关是不正确的。
4、现在很多地方行政复议实行相对集中，建立“行政复议委员会”了，所以地方人民政府可以作为行政复议机关。
这是对行政复议委员会制度的误解。行政复议委员会试点工作已经10多年，主要是在政府部门内部整合资源，相对集中行政复议的审理权。对外，这一制度并未突破《中华人民共和国行政复议法》的架构。行政复议的受理渠道应无变化，作出行政复议决定也是以法定行政复议机关的名义。
在作出具体行政行为时告知行政复议机关错误，这后果似乎并不严重。最多无非让行政复议申请人碰个壁。而地方人民政府顺势受理了这类行政复议申请的实例大量存在。
本案中，法官之所以判决L市城运处败诉，告知行政复议机关错误，并不是主要原因。事实上法院在行政判决中对这种错误的指正都非常少见。
但，错了就是错了。起码这是交通运输行政执法文书的瑕疵。
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