党的十八大报告中提出了要加速城镇化建设，近年来，阿克苏市在国家的大力支持下，采取了一些新的模式和思路加速城镇化建设，在杭州市对口援建阿克苏市经济社会发展的过程中，阿克苏市与杭州市采取了一种BT工程建设管理模式，本文针对当前BT项目税收征管中的存在问题和改进措施，分析如下：
一、BT建设模式的基本情况
BT是英文Build（建设）和Transfer（移交）缩写形式，意即“建设--移交”，是政府利用非政府资金来进行基础非经营性设施建设项目的一种融资模式。
BT模式是BOT模式的一种变换形式，指一个项目的运作通过项目公司总承包，融资、建设验收合格后移交给业主，业主向投资方支付项目总投资加上合理回报的过程。BT建设模式下项目移交前的项目所有权应归属于项目公司，移交完毕后所有权应当归属于政府或政府授权机构。
BT模式有三大要素，包括：招商人、投资人、建设承包人。招商人是政府或项目主办者以政府文件形式授权某企业作为BT项目的招商业主。投资人是根据政府特许协议，引入国内外资金或民间资金进行专属于政府的基础设施建设的投资者。建设承包人是指被发包人接受的具有工程施工承包主体资格的当事人以及取得该当事人资格的合法继承人。
二、BT建设模式流程及与垫资承包区别
（一）BT建设模式流程
1、招商人获得政府授权后与投资人签订BT合同，政府出具承诺书，承诺将回购资金列入财政预算，并报人大审议通过。投资人认可的银行或其他金融机构为招商人回购出具担保函。
2、招商人完成项目立项、可行性研究、筹划报批等行政审批手续，并按照合同约定向投资人及项目公司移交。
3、投资人设立项目公司，项目公司完成工程承包招标和代理建设招标。
4、工程建设竣工验收后，工程直接向招商人移交，招商人按照约定向项目公司支付回购价款。
（二）BT建设模式与垫资承包的区别
1、性质不同，BT项目属于投资行为；垫资承包属于工程服务范畴。
2、是否拥有项目的所有权，BT项目中作为投资方的建筑企业在特许期内拥有项目所有权，具有建设单位的实际身份，而垫资承包企业对垫资项目不享有所有权。
3、竣工验收后移交程序不同。BT项目工程竣工后将按照合同约定的转让程序，将项目所有权移交至招商企业名下；而垫资工程承包项目，则是按照建设工程施工合同约定的移交程序将完工工程移交发包人。
三、目前阿克苏市BT建设项目概况
阿克苏市政府2011年3月首个BT建设项目乌喀路东线道路附属工程获批准，并于当年10月竣工通车以来，辖区内现有BT模式项目10个，主要是道路、隧道、多浪河水景工程、绿化工程等基础设施建设，通过向社会公告招标这10个BT项目，分别是阿克苏市保障性安置房建设项目、阿克苏市城市道路建设工程、阿克苏建材化工园经五路（杭州路道路工程、多浪河湿地公园景观工程配套临水商业街项目、城西新区棚户区改造基础设施（一、二、三标段）、多浪河BC段景观带工程、阿克苏市经济技术开发区高速公路匝道绿化工程。市政府授权的招商人：阿克苏市房地产开发有限责任公司、阿克苏经济发展有限责任公司。
四、BT建设项目的税收管理问题
（一）税收政策缺失
BT方式作为一种新型的融资建设方式, 上世纪90年代由广东率先引人，属于新生事物，而其操作模式还不算成熟，参与的主体多，情况复杂，国家相应立法也没有及时跟进。目前，国家税务总局并没有出台针对该业务的专门政策文件，在实际征管中管理机关只能凭理解来操作。税务机关对纳税人的确定，适用的税种税目税率，纳税义务的发生时间等产生较大影响的方面包括投资建设方及所属项目公司的性质以及具备的资质，纳税环节等回购款项支付的方式和时间等要素的不同，各要素不同构成了情况复杂的BT项目。就整体而言，主要涉及营业税、城建税等地方税种，涉及的税收征管难点主要是如何确定投融资方的营业税及发票问题。
（二）回购款的构成性质判定存在争议
1、直接施工型BT模式。政府通过招标选定能够承担项目主体部分施工的投资人(联合体)，投资人设立具有法人资格的项目公司对BT项目进行融资、建设和管理。其特点是项目公司成立后，不再另行选择施工总承包商，而是直接按BT投资建设合同的约定进行施工。
一种观点，以重庆市地税局为代表，《重庆市地税局关于建筑业营业税有关政策问题的通知》（渝地税发[2008]195号）认为该投融资方的商业行为具有建筑性质，其融资（包括融资成本）是建设及管理费用，构成政府的实际工程成本。对所取得的回购款（回购款包括工程建设费用、融资费用、管理费用和合理回报等的总收入）应按照“建筑业”税目全额缴纳营业税，并全额开具建筑安装业发票。
另一种观点，认为该投融资方是通过投融资完成项目再对其所有权进行移交而获得利润的，而不构成政府工程成本。对所取得的回购款中的合理回报收入应按照“金融保险业”税目缴纳营业税，并开具其他服务业发票。回购款中的其他收入则应按照“建筑业”税目缴纳营业税，并开具建筑安装业发票。
2、二次招标施工型BT模式。政府选定仅承担投资职能投资人(联合体)，由投资人设立具有法人资格的项目公司对BT项目进行融资、建设组织和管理。项目公司自行融资、办理工程建设有关审批手续、通过公开的招投标程序选择施工承包商、监理单位等。这种模式的特点是项目的主要施工承包商由项目公司另外再通过公开招标程序确定，而不是由政府确定。
一种观点以重庆地税局为代表，认为无论项目公司是否具备建筑总承包资质，对投融资人应认定为工程建设总承包人，其取得的回购款按照“建筑业”税目全额缴纳营业税，并全额开具发票。
另一种观点以惠州地税局为代表，《关于加强BT项目税收管理的通知》（惠地税发[2009]131号）认为对项目公司应认定为建筑业总承包方，按照“建筑业”税目缴纳营业税，项目公司将建筑工程分包给其他单位的，以取得回购款扣除其支付给其他单位的分包款后的余额为营业额缴纳营业税，因此在取得回购款项时应扣除支付给施工企业工程承包款后的余额，按照“建筑业”缴纳营业税，并开具建筑安装业发票。施工企业应对其工程承包款部分，按照“建筑业”缴纳营业税，并开具建筑安装业发票。项目公司可按照发票管理相关规定领购、开具建筑安装业发票。
（三）对BT项目的认知滞后
由于BT项目是一个新生事物，许多干部以前未曾听说过，就是从媒体上有些许了解，也是一鳞半爪，而且更因为BT项目多是资金投入大，建设周期长，参与主体多，情况复杂的基础建设项目，从立项审批、招商建设、工程验收、结算等过程，应有建设、国土、规划、物价、消防、税务等职能部门负责相关环节的监管。受税收征管发展水平等客观因素的影响，目前缺乏专门的BT项目监控平台，也没有形成有效的税收监管和信息共享机制，造成BT项目税收征管的理论和实际执行都略显滞后。
（四）税收征管现实难度大，缺乏成熟的管理模式
主要体现在BT项目构成体系复杂，纳税主体及身份界定考验税收管理人员业务素质，与传统意义上的建设管理与施工不尽一致，梳理清楚管理思路至关重要，再加上企业纳税意识淡薄，缺乏主动申报纳税的意识，利用税务机关对项目管理的局限性有意无意逃避纳税行为，造成税务机关征管实践中难度加大，不易控制。
五、BT建设项目的税收管理的建议
（一）建议统一对BT项目征收建筑安装营业税
根据《中华人民共和国营业税暂行条例》等税收相关法律法规，结合阿克苏市BT项目实际情况，不管是直接施工型，还是二次招标施工型，其目的无非是筹集非政府资金加快推进基础建设项目的建设速度，发挥项目的提前效应，税务机关应按照建筑业对所取得的所有回购款（包括管理费、资金回报或占用费、建造费等）全额征收3%的营业税。纳税时间应为开具发票的当天，付款方政府或政府委托单位凭税务机关开具的“建筑安装业”发票付款。这样做，可以使付款与税收同步，管理规范。
（二）由于业主只直接与BT方发生业务关系，项目的落实可能被细化
因此，税务机关在管理中积极与BT模式项目各业主单位配合，加强对项目建设单位管理，收集整理相关BT投资建设合同和建设工程合同，掌握第一手资料，加强施工企业分包工程的后续跟踪管理。BT项目业主要主动将有关合同送主管税务机关备案，BT项目投资建设单位要要将有关合同作为纳税申报资料报主管税务机关，并配合税务机关对施工企业进行有效管理。政府要统筹有关部门，积极支持主管税务机关对BT项目的税收管理。
（三） 按照BT项目的特点，以项目管理为中心，实行项目跟踪式征收管理
税务机关应主动参与到BT项目的管理过程中，从项目立项、招商、建设、移交全程管理动态跟踪，以项目地确定税务机关管辖范围，加强部门联系积极配合政府管理，税收可实行项目公司或政府（或政府委托单位）支付单位通过代扣代缴方式，对项目其他施工企业亦应加强管理。
（四）优化BT项目税收管理手段
加强BT项目登记备案管理，设立BT项目管理台帐，实行税收源泉控管，严格以票控税，建立信息平台，建立健全与阿克苏市招商局、国土、规划、建设、金融等部门的信息沟通机制，在阿克苏市综合治税领导小组的定期会议上及时通报相关情况，同时保障税收服务及时跟进管理，确保BT项目税收征管有效规范。
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