根据国务院学位委员会于2017年3月印发的《博士硕士学位授权审核办法》（以下简称《办法》）的规定，“新增学位授权审核分为新增博士硕士学位授予单位审核、学位授予单位新增博士硕士一级学科与专业学位类别审核、自主审核单位新增学位点审核。其中，自主审核单位新增学位点审核是指根据国务院学位委员会的授权，具备条件的学位授予单位可以自主按需开展新增博士硕士学位点、新兴交叉学位点评审，评审通过的学位点报国务院学位委员会批准。”
显然，根据《办法》的规定，成为自主审核单位的高校，可以根据自身学科发展和办学定位，自主设置博士与硕士学位点。正因为如此，哪些高校能够成为自主审核单位备受关注。近期，国务院学位委员会办公室根据《办法》的相关规定，发布了“2017年学位授权审核结果公示”。其中，包括自主审核单位的审核结果。结果显示，共20所高校成为博硕士学位点“自主审核单位”。在这20所高校中，除了中国科学院大学是双一流学科高校以外，其他19所均为双一流A类高校。这意味着双一流A类高校中，有17所未能获得自主审核单位的资格。
根据已披露的信息，“首批上报方案的高校远远超过20所，最后通过的这20所学校基本上在办学水平、培养质量和培养规范上都通过了严格的评估，而且过去多年在在学位设点布局方面都相当谨慎。”
实际上，根据《办法》第五章自主审核单位新增学位点审核的规定，“自主审核单位原则上应是我国研究生培养和科学研究的重要基地，学科整体水平高，具有较强的综合办学实力，在国内外享有较高的学术声誉和社会声誉。”显然，能够进入此次自主审核单位名单的20所高校，都是经过“层层选拔”最终入选的。还有一些符合申请基本条件的学位授予单位，在经由本省学位委员会推荐后，并未能最终进入名单。例如，广东省唯一推荐的中山大学、四川省唯一推荐的山东大学、湖南省唯一推荐的中南大学以及辽宁省唯一推荐的大连理工大学等高校都没有成为自主审核单位。
那么这20所高校成为博硕士学位点自主审核单位的产生，究竟折射了什么呢？它是否仅仅意味着国务院学位委员会对于高校办学自主权的进一步下放呢？国务院学位委员会“授权”行为的背后又隐藏了哪些中国高等教育治理的特有问题呢？
从本质上而言，自主审核单位作为一种特有的“中国现象”，是“试点”这一特殊的治理机制与改革理念，在高等教育领域的生动反映与实践。它的目的在于，增强高等学校治理的有效性，使办学自主权的行使能够更好的服务于学校办学特色的凝练、办学水平的提升乃至国家经济社会发展的诉求。它深刻的表明，中国高等学校办学自主权本质上是一种受规制的有限的自主权，甚至是一种“特权”乃至“奖品”。
一方面，高等学校能否获得更大的办学自主权，是以其自治与自律机制的健全程度以及能否符合国家发展的战略需要为前提的。2014年国家教育体制改革领导小组办公室发布的《关于进一步落实和扩大高校办学自主权 完善高校内部治理结构的意见》（教改办[2014]2号）中，明确指出“根据赋权与能力相匹配原则，对有能力用好、有机制规范的，以协议、试点等方式放权。选择若干自律机制健全、办学行为规范的高校，赋予更多的办学自主权。对出现重大违规办学行为的高校，实行协议暂停或试点退出机制。”毋庸置疑，此次进入自主审核单位名单的高校，获得了更多的办学自主权，也拥有了更为广阔的研究生教育和人才培养的改革空间。可见，中国高校办学自主权是以“分层”的状态存在的。不同高校之间办学水平的差距，从某种意义上而言，是由其办学自主权的多寡决定的。反之，高校办学水平的差距，又使得这种办学自主权的“分层”格局进一步固化乃至“再生产”。相比于双一流A类高校而言，地方高校所拥有的办学自主权较少。在职称评审、专业设置、学位授予以及学校治理结构改革等方面，地方高校依旧缺乏实质性的自主改革权限。
另一方面，鉴于高校之间制度能力“发育”的失衡，政府对制度能力相对较弱的高校设置了更为严苛的监管机制，以避免“一放就乱”问题的滋生。对此，2017年教育部等五部门印发的《关于深化高等教育领域简政放权放管结合优化服务改革的若干意见》（以下简称《意见》）中明确提出了“放管服”改革的思路。在给高校松绑减负、简除烦苛，让学校拥有更大办学自主权的同时，围绕不同的办学自主权事项设置相应的事中事后监管机制。例如，《意见》指出，要“稳妥推进部分高校自主审核博士硕士学位授权点。……国务院学位委员会要加强授权监管，完善学位授权准入标准，强化专家评审环节，开展学位授权点合格评估，对于不按照标准和程序办理、不能保证质量的，依法责令限期整改，直至撤销其博士硕士学位授权。”而在《办法》中，同样为自主审核单位行使博硕士学位点的“设置权”建立了相应的监管机制。具体而言，《办法》规定：“自主审核单位应加强对新增学位点的质量管理，每6年须接受一次评估。对已不再符合申请基本条件的，国务院学位委员会将取消其自主审核学位授权点的权限。”与此同时，“自主审核单位发生严重研究生培养质量或管理问题，或在学位点合格评估和专项评估中出现博士硕士学位点被评为‘不合格’的，国务院学位委员会将取消其自主审核学位授权点的权限。”这表明，即便是成为自主审核单位的高校，其在新增博士硕士学位点时依旧需要有科学严谨的论证，并加强学位点建设的自我规制。否则，其所获得的权限还将面临被“收回”的风险。换言之，此次审核权的下放，更多是简化了审批流程，但并不意味着自主审核单位可以恣意妄为的行使学位点的审核权。当然，值得指出的是，未来自主审核单位如果被取消其自主审核学位授权点的权限，国务院学位委员会应履行说明理由的义务，并赋予高等学校以申辩的权利。否则，也将面临程序公正缺失的质疑和批判。
必须指出的是，从法律的视角而言，作为“特权”而非“权利”的高等学校办学自主权，存在着合法性的疑义。目前，关于高等学校办学自主权的“放管服”改革思路，应被视为从“放权”走向法治的“过渡期”所采用的一种“缓兵之计”甚至是“无奈之举”。应该认识到，高等学校办学自主权属于典型的“政策概念”，而非“法律概念”。从长远而言，应根据法治的思维和方式，对“办学自主权”这一模糊的概念进行精细的“类型化”区分。例如，可以借鉴德国《高等学校总纲法》对大学自治范围界定的方式，将大学自治事项区分为三种类型，包括：国家委办事项（类似于法律法规规章授权获得的办学自主权，如学位授予权）；国家与大学协办事项（如教授资格认定）以及大学固有事项（如学业成绩评定等）。根据不同类型的大学自治事项，应采用不同类型的国家监督方式。例如，对于国家委办事项，国家可以对大学进行专业监督或行政监督（又称合理性监督）。具体而言，国务院学位委员会组织实施的学位授权点审核，属于典型的专业监督。而对于大学固有事项，则仅能作合法性监督或法律监督，而不能藉由规章以下其他规范性文件予以干预。
目前，我国《高等教育法》等教育法律，仍未对政府与高等学校分别拥有哪些权限有明确清晰的划分。这种法律上的模糊处理，无益于高等学校办学自主权的保障和规范。在未来的修法中，应将公立高校与政府的分权作为重点内容予以考量。否则，高等学校办学自主权的“放乱收死”难题，仍然会持续下去，甚至愈演愈烈。而高校与政府以及师生等不同主体之间，关于办学自主权“过大”抑或“过小”的理解分歧也依旧会存在，且难以形成共识。
作者姚荣，华东师范大学学术评价与促进研究中心研究人员；南京师范大学教育科学学院讲师。
作者 | 姚荣
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