作者北京大学城市规划与设计学院教授、博士生导师陈可石，北京大学城市规划与设计学院硕士研究生张运崇，广西大学土木建筑工程学院城市规划系讲师陈楠，北京大学城市规划与设计学院硕士研究生赵旭在《规划师》2017年第12期撰文，随着新型城镇化的深入推进，发展中小城镇成为我国优化城镇化、协调城镇群的重要举措。回顾城镇化发展历程，我国并未探索出低成本、高品质的发展路径。宜兰县是台湾存量化发展的典范，采取低成本发展模式，实现了农业镇到科技观光城镇的转型。文章梳理了宜兰县的发展历程，分析其阶段特征、发展理念、发展路径与运作机制等内容，总结宜兰县存量发展三阶段的经验，并提出小城镇存量化发展“三步走”战略，以期丰富我国小城镇发展路径。
[关键词]低成本模式；存量化发展路径；“三步走”战略；小城镇
[文章编号]1006-0022(2017)12-0073-07
[中图分类号]TU982
[文献标识码]B
[引文格式]陈可石，张运崇，陈楠，等．台湾宜兰县存量化发展“三步走”战略及其路径[J]．规划师，2017(12)：73-79．
一
宜兰县存量化发展路径实践
（一）存量化发展1.0阶段：环境存量主导的升级与保护（1981～1989年）
宜兰县发展起步较晚，1981 年农业从业人口仍有30%左右，远落后于台湾其他城市。随着工业的发展，田园风光遭受破坏，让宜兰县人民失去了信心，主体积极性丧失。陈定南提出“观光立县”，委托专家通盘摸底，明确了构建休闲旅游城镇的目标，开创了存量化发展路径：制定政策、保护景点基底、风景点再提升、旅游与公共设施混合再开发。一系列低成本的操作手法，带动了旅游业的发展。宜兰县采用存量化发展路径，避免了政府好大喜功的形象工程，保持住了田园风貌，重塑了中小城镇的价值理性，这一发展路径获得了认同，被称为宜兰经验。
1.制定环境管控政策，保护景观基底
景观基底是宜兰县发展的基础，为了保障高品质的生态环境，促进资源禀赋的长久利用，宜兰县制定了《青天计划》和《碧泉计划》，全天候驻场监测空气污染，整治高污染工业，避免自然资源遭到肆意破坏。宜兰县坚决抵制高污染工业，成立了葛玛兰杂志社、台湾环境环保联盟宜兰分会，形成了地方政府与民间社会共同体，并于 1989 年通过《环保大宪章》，针对生态保育、环境污染和可持续利用三方面提出基本措施。尽管惩罚措施只停留在环境治理层面，但是宜兰县通过制定地方性法规的手段，保护景观基底(图1)，为景观资源提升及全域旅游发展奠定了基础。
2.升级景观资源，确立全域旅游蓝图
宜兰县政府结合区域发展，先后委托专家对宜兰县资源进行调查摸底，制定了《宜兰县观光发展整体计划》《宜兰县综合发展规划》，以景观资源产业化为根基，基于生态本底，提升旅游价值；通过公共设施与旅游设施的混合开发，带动旅游观光业发展，确立了休闲旅游发展蓝图。
宜兰县的资源产业化主要包括再提升与再建设两个主线，以期减少资本投入，提高投资回报效率。最先着手的是小型风景点再提升，包括武老坑风景区、南澳观光发展、苏奥冷泉，太平山森林游乐区、冬山河风景区计划，以及大溪、龙潭湖和北关等风景特定区计划共 11项，以发挥存量空间的经济效益。例如，作为古时门户的北关以自然风景为主调，采用高标准的自然材料进行整改建设，给宜兰地区的公共建设奠定了自然化、生态化的基调，成为宜兰县高品质景观工程的先驱。与此同时，宜兰县结合政府扶持政策，借力国际一流专业团队，整治资源环境，再建设国际高品质的大型公共设施(包括宜兰运动公园、罗东运动公园、冬山河亲水公园、冬山河森林公园和武老坑国际露营区等 )，以空间亲民化、环境公园化和建筑在地化为理念，寓教育与娱乐、观光于一体( 图 2)。
宜兰县采用再提升再建设 ① 的低成本操作手法，一方面结合相关政策，争取政府经费与民间资本，减轻地方财政压力，摆脱对土地财政的依赖，完善区域基础设施；另一方面迅速创建宜兰县观光名片，拉动观光业发展。
（二）存量化发展2.0阶段：城镇存量空间主导的升级与控制(1990～1997年)
大型公共设施的陆续建成，使宜兰县的观光旅游业得到快速发展，1990年第三产业从业人口上升到 40%。为了应对增量开发造成的人居空间品质下降，宜兰县通过划定生长边界、严控总量与增量、分期发展、区域优先和公私协作的措施，渐进完善基础设施，从单纯的环境措施转向存量空间的法定化管理 ( 图 3，图 4)。景观基底的开发基本形成了旅游经济框架体系，宜兰县结合空间控制的契机，提出文化立县的理念，通过社区营造，政策指导、弹性引导升级培育存量空间，通过文化活动整合文化设施及文化空间，形成文化集群，带动旅游发展深入社区，初步实现了全域旅游发展。
1.法定化管理城市空间，渐进完善基础设施
宜兰县预见北宜高速公路通车及观光旅游会带来房地产粗放式发展，先后委托台湾大学建筑与城乡研究所及刘太格团队制定《宜兰县观光发展整体规划》《2001新兰阳计划》《宜兰县总体规划》，将县域空间作为有限发展体，以生态承载力确定人口增长极限，以存量化的思维，实现动态管理，从此宜兰县真正走向存量化发展，以延续全面发展产业并能长期培育高品质生活的远期目标。宜兰县首先划定生态敏感区、生长边界，通过容积率等规划工具管控人口，减缓公共设施压力，确保高品质空间环境。为了创建紧凑高效的城镇群，宜兰县提出多中心、组团式的集中发展带，以铁路及高速公路串联，形成大型公共交通导向的城镇群。在发展过程中，宜兰县注重分期发展，以优先发展区域级的基础设施和公共服务设施为原则，整合共享资源、提高资金投入效率；同时，通过租税减免、容积率转移等政策，促进民间资本与政府互惠共利，减缓财政支出的压力，渐进完善基础设施，提高人居环境品质。
2.培育人文空间，推动文化集群发展
为了深化全县旅游发展，宜兰县提出文化立县政策。文化发展需要长线培育，对小城镇是巨大的挑战。全面推广文化产业，需要在地居民的参与，因此宜兰县大力推进科普文史教育，培育在地经营。此外，兴建传统艺术中心、县史馆及兰阳博物馆家族等大型文化设施，推动社区层级的文化馆建设，如白米木屐馆、二结生活馆和玉田弄狮会馆等，形成博物馆集群，为文化旅游发展做好铺垫。
随着文化旅游的蓬勃发展，宜兰县因势利导，鼓励公众参与，通过一系列地景改造试验，建构地方建筑风格，培育人文空间，实现特色风貌旅游。宜兰县培育人文空间主要有两个途径：其一是通过地方性法规政策指导建设，如《历史空间活化运动》。通过制定《宜兰县历史空间政策》，鼓励活化历史空间，置换功能，融入都市计划，打造旅游观光、文化创意产业的孵化器，如宜兰设治纪念馆、宜兰监狱门厅和员山机堡等。历史空间的保存与再利用开创了通过地方法规政策促进存量化空间活化的模式。其二是通过非法定性、非标准化示范模式，弹性引导风貌建设，如《宜兰厝计划》《新校园运动》。在《宜兰厝计划》中，采取“政府+建筑师+居民”的参与式改造模式，并制定了涵构基地、建筑设计语汇和材料工法三方面的《宜兰厝设计准则》。新校园运动以武塔小学为范例，总结出大草皮、绿树、斜屋顶和廊桥等重要语汇，大规模运用到校园空间改造中，通过校园整体规划，不仅创造了宜兰县校园的地景特色，同时开创了社区化、公园化、开放式的校园整体规划范式，成为全台湾效仿的对象。
随着社区营造政策的提出，文化活动成为盘活文化设施、人文空间的有效模式，通过建构特色文化产业，长期带动就业及周边产业发展。诸多国际化公共设施陆续建成，是宜兰县创办诸多地区级文化活动的关键，如国际名校划船邀请赛、社区营造博览会、国际童玩节、台湾文艺季、开兰195和欢乐宜兰年等；宜兰县在建构大型文化活动的同时，与台湾大学建筑与城乡研究所发起培育社区规划师计划，放权乡镇，深入社区，促使全城文艺活动密集展开，实现全县文化产业联结，带动区域振兴。
（三）存量化发展3.0阶段：综合存量主导的网络整合与特色经营(1998年至今)
随着社区营造的蓬勃发展、交通路网的全面建成，宜兰县观光旅游达到空前的规模，2001年全县总收益约1.8亿，2004年总收益约3.5亿，翻了近一倍，证明低污染、低成本的存量化发展路径是切实可行的。发展到成熟阶段，存量资本效能降低，综合存量的极致化挖掘利用是存量化 3.0 阶段的重要突破口，特色塑造和专业化分工成为提升城市效能与竞争力的关键。宜兰县采用“都市针灸”的设计手法，构建日常生活廊道，形成精细化旅游网络；通过“一乡一品”的社区营造，引入高新技术，深化产业链，形成“小而专”的城镇簇群，成为其他县市突破发展困境的重要经验。
1.织补城镇廊道，催生精细化旅游网络
总结巴塞罗那的经验，“都市针灸”成为城市精明发展时期改善整体机能、渐进更新的有效手法。与巴塞罗那不同，宜兰县在发展过程中注重存量资源的活化与再利用，已经给城市空间的精明发展提供了诸多催化剂，这时宜兰的“都市针灸”更像是打通“脉络”， 通过织补步行体系，创造城市脉络的连接途径。
在空间层面，宜兰县采取整合型、城乡公共生活型、地方人文历史空间型、公园绿地广场型和河川水岸美化型等策略性、系统性的小型织补计划 ( 表 1)，建构慢行廊道、绿色廊道，连接社区、街巷、历史空间和公园绿地等，串联成有序复杂的城市系统 ( 图 5)，较快地盘活城市公共空间、社区、自然资源与人文资源，带动城市公共空间与经济活力提升，推动旅游精细化、网络化发展。
2.“一乡一品”，孵化“小而专”的城镇簇群
随着社区总体营造达到高峰，文化产业开始转向特色化与细分工，文艺活动转向特色产品营销，如绿色博览会。各乡镇结合特色农产品生产时序，延续文艺活动，开创了“一乡一品”的发展格局。宜兰县出台《促进民间参与公共建设法之地方奖励》，通过地价税、房屋税和契税减免等方式，促进民间资本参与，结合产业发展基础，深化产业链，规划海洋生物科技园区、通讯数位创意园区，与传统产业互动发展，提高第一、第三产业的经济附加值。与此同时，宜兰县吸收校园整体规划的经验，提出科技园区社区化、公园化、开放式的理念，园区外围成立农渔产品暨地方特色专区，通过园区带动宜兰县农副产品发展，促进园区与社区之间的融合。此外，宜兰县还注重产学研互动，引进大学城，成立社区大学，培育科技人才，协助产业技术升级和新兴企业的发展。
二
宜兰县存量化“三步走”战略总结
作为存量化发展的实践，宜兰县开创存量化“三步走”战略模式 ( 表 2)，依靠积累的资源，通过内生专业特色经济驱动生长，展示了以田园景观为基底培育小城镇的新路径，以高品质城镇化推动专业化，实现经济发展、产业转型，这与江浙、珠三角小城镇以工业化推动城镇化的做法有着本质不同。宜兰县的“三步走”战略，并不是单纯的 3 个发展路径，其中包含着宜兰县策略性的整体架构、递进式的发展思路及高度一致的资源类型式路径。宜兰县视全域为若干个小城镇的集群，通过小城镇带动乡村发展，促进就地城镇化，实现城乡公共服务均衡发展，促进城乡高度融合。从发展路径的时间与空间序列可知，宜兰县抛弃了单个增长极的模式，有针对性地集聚景观资源，培育了宜兰市、罗东镇双中心，规避了单增长极的弊端，通过智库引领机制保证发展目标的长久执行，为培育小规模、精细化的城镇群培植了政策“土壤”。升级城镇空间，培育文化集群，继续巩固宜兰市、罗东镇的双中心地位，随着市场调节，规模效应外溢，梯度地带动周边城镇及乡村社区的发展，使全域经济形成一个整体；在此基础上，营造“一乡一品”，提升特色品牌，顺势完成了城镇群的专业化分工，实现“小而专”的城镇簇群目标 ( 图 6)。
（一）环境存量主导——保护升级景观基底，培育特色产业及重点镇
(1) 宏观战略：打造双中心，培育城镇群自发生长的政策环境。
单个城市极化发展，在城镇群中首位度过高，易造成城乡分化严重、公共设施配置不均衡：一方面，一城独大，职住失衡，交通拥堵；另一方面成为乡村空心化、小城镇去精英化的重要诱因。宜兰县有目的地集聚了诸多设施，培育双增长极 ( 如宜兰市、罗东镇 )，通过点轴带动，利用梯度转移实现产业外溢，促进资源要素在城镇中健康生长与流动，带动员山、礁溪等地的旅游发展，实现区域联动发展。宜兰县以宜兰市与罗东镇为中心，按服务半径均匀配置公共设施，建构了“县—副中心—乡镇”的城镇体系。
县城主政者任期短、更换快，造成规划发展方向不一致，这与小城镇簇群培育周期是相悖的，需要建立一套保障机制才可保证“铁打的规划、流动的官”，长久培育专业化小城镇。虽然国外通过协作式参与规划等方法已经建立了健全的公共参与体系，但是对于小城镇，中产阶级少，精英主导的参与机制是成功的支撑，政府与在地大学的长期合作是基础，在地大学作为政府的咨询顾问，必须结合发展目标及民情有策略性地制定议题，长期研究，给予政府建议意见，这是对政策延续性、精准性的保证，为城镇群专业化分工建立政策保障。
(2) 微观空间 ：保护与升级景观资源，采取旅游开发的低成本操作模式。
与大城市相比，生态资源与人居环境是小城镇的绝对优势，如何保护与利用好景观资源是小城镇转型的关键。近年来，乡镇工业污染日益严重，人们的生活、生产环境面临威胁，制定有效的地方环境保护法规与治理措施，是保育生态基底、建设美丽乡村的基础。对于小城镇而言，最直接的旅游开发就是对自然禀赋的提升利用，宜兰县采用再提升、再建设手法来升级景观资源，培育特色旅游，是值得借鉴的有效手段。在有效利用资源的同时，建立公共项目质量管控机制，明确责任主体，由总建筑师负责，由专家委员会监督，创立公众互动平台，解决部分政府项目品质低劣问题，为建设高品质的公共工程提供保障。现在是共享经济的时代，应推动资源的整合共享，提高使用效率与经济价值。旅游开发的季节性明显，因此可潮汐式利用公共设施，倡导旅游设施与公共设施混合开发，通过共享开发的模式，实现游客与市民共享设施，既带动旅游发展，又完善了大型基础设施。
（二）城镇存量空间主导——控制升级存量空间，促进文化集群，推动全域旅游发展
(1) 宏观战略：控制规模与边界，引导城镇簇群高效生长。
城市生长边界划定是限制城市规模、促进城镇紧凑布局、实现人口动态管理和保证基础设施高效运行的有效途径。宜兰县学习新加坡经验，整体控制、引导城镇组团生长，根据环境容量及高标准指标制定中远期人口计划，近期则是极致化利用现有基础设施推算的城镇化率，严格管控人口增长，以人口作为城市布局形式、公共设施配置的重要指标，高效利用资源，防止城市蔓延造成诸多城市病。在城镇采取高密度、紧凑的组团布局，通过公共交通系统相连，促进人流、物流、信息流在城镇中快速流动。对于中心城镇，采用站城一体开发模式，以站点为核心，采取圈层式的混合功能布局，站点周边以商业为主，最外围以居住为主，混合度逐级降低；乡村采取小规模、低密度的模式。有效的规模控制不仅促进了城镇内部空间集聚，促进城镇的高效运转，同时保护了城市外部开放空间及田园基底，成为小城镇可持续生长的重要保障。
(2) 微观空间：培育文化集群，升级全域城镇空间。
历史文化作为一种公共产品，成为盘活特色镇村的媒介，在地居民是空间营造、文化复兴的主体，因而取得地方文化认同是小城镇成功的前提。宜兰县在全域推动文化发展，培训教育居民，成功实现了文化设施集合发展。宜兰县首先成立县史馆，建构完备的历史文化数据库，培养居民的在地经营意识；其次将地方史纳入教材，重点培育青少年，使其成为未来发展的主力军。地景风貌的经济价值提升是提高文化空间认同的举措，通过民居、公共建筑的改造试验，重点建构地方建筑风格，自下而上地指引全域整体风貌；在此基础上，通过政策自上而下地引导历史文化空间的活化再利用，创造博物馆群落，全县密集开展文化活动，形成文化集群，展销特色产品，带动旅游经济发展。
由于下放重大赛事举办权给地方，宜兰县专设地方文化中心，整合各个部门，借力半官方组织仰山文化基金会、社区组织团体与工作室，形成了多方参与的机制，从而实现了文化活动由官方包办向乡镇自主经营转变。正是因为政府层级性简政放权及多方参与，才保证了全城的社区营造，创造新的产业磁极。
（三）综合存量主导——精细化网络整合，培育专业化分工的城镇簇群
(1)宏观战略：专业分工、特色发展，实现小城镇簇群转型升级。
小城镇是统筹县域、带动乡村发展，促进城乡协调的重要途径，如何通过小城镇群带动乡村经济发展，实现城乡高度融合是宜兰县面临的巨大挑战。小城镇作为区域分工的重要环节，应强化个体特色、差异化发展，实现簇群的良性互动。相比城市，对于去精英化的乡镇规划与运营，更需要专业团队的支持。
与日本相似的是，民间组织是推进宜兰县本土化的主要力量，台湾大学建筑与城乡研究所宜兰基金会、仰山文化基金会、宜兰县观光协会、各乡镇社区发展协会及自治会和非政府组织 (NGO) 等民间组织，从规划编制、实施到乡村产业的运营管理各司其职，相互合作。民间组织的参与，培养了诸多小微企业，促进了乡镇经济的良性发展，保证了居民的经营权，福利惠及于民，这是本土化的重要特点。
宜兰县通过发达的民间组织推进本土化产业发展，县里通过放权鼓励自下而上的“一乡一品”社区营造，对特色农产品进行深度、精细开发，完善的基础设施及精细化的城镇网络使得宜兰城乡融合度极高。从这个角度来说，现代化农业品牌带动了农业旅游观光，丰富了农业的产业结构，形成了以特色产品为品牌的细分领域，通过引入与既有特色产业互动的高科技技术，深化产业链，提高附加值，培育了“小而专”的城镇簇群。
(2) 微观空间：极致化利用综合存量空间，整合小城镇的特色网络。
西方城市的实践证明，“都市针灸”方法在产权复杂、主体多样的城市更新中更易推广与实施，以诸多小型公共空间的微更新形成骨架，紧密结合当地需求，以细小而多样的针灸策略，缝合城市肌理，修补营造场所，提升再生功能，实现城市机能的完全开发与极致化利用。“都市针灸”的关键在于找到引爆点区域，这种区域一般具有多元功能、以公共产权为主的特征，现状复杂多样，应当统筹管理，以公共空间与日常生活廊道为优先，强调单栋公共历史建筑更新示范引领作用，通过多个最小化的触媒点的联动效应，带动群组式的街区更新，活化软体设施，进而带动片区再生。宜兰县以低效利用的公共空间与文化设施作为引领基地，针对人文节点、生活核心，强化空间机能与人文风貌，以慢行绿廊为轴，串联各个核心，缝补城市肌理，形成涵盖多元功能的网络，连动式带动周边地区的自主更新。宜兰县以引领基地的微更新带动区域再生的思路，不仅极致化地利用了单个触媒，还在统筹全局的基础上打造了精细化的城镇空间网络，实现小城镇的精明发展。
三
结语
当下中小城镇、特色小镇成为我国优化城镇化的重要举措，外延扩张式的增量发展模式向内涵式增长转型，存量化发展路径将会成为中小城镇未来发展中的新引擎，成为实现高品质城镇化的重要路径。宜兰县存量化“三步走”战略实践，继承欧洲以田园景观为基底的可持续组团理念，通过保护提升环境存量、控制升级存量空间、精细化利用综合存量，创造了专业化小城镇簇群，给我国中西部小城镇建设提供了新可能。然而在借鉴经验时，不应单单学习发展路径，更应重视发展路径背后的规划伦理、多中心组团化的城镇簇群及内涵式增长的价值逻辑，这是小城镇特色塑造、专业运营的统领，价值观的转变有助于更好地引导方法论的内化，从而拓展适应于我国中西部地区小城镇的存量化发展路径。
文章全文详见《规划师》2017年12期
《台湾宜兰县存量化发展“三步走”战略及其路径》
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