去年底，上海同济城市规划设计研究院组织了以“乡村规划与建设”为主题的系列讲座培训，邀请了来自同济大学建筑与城市规划学院的5位老师就乡村规划的方法、问题、管理等方面展开了6场讲座，本号将陆续刊登讲座的整理文，同分享共进步。
同济大学建筑与城市规划学院 副教授
中国城市规划学会小城镇规划学术委员会 秘书长
上海市规划和国土资源管理局村镇发展处 副处长（2015-2016挂职）
近些年来，我一直关注乡村规划和乡村发展，同时也有一些思考，在做总规和战略规划的时候，曾对乡村做过一些调查和研究，积累了一些经验。2015年结合住建部的课题组织的全国480村农村调查，让我对乡村有了更进一步的思考。这里与大家分享。
乡村规划存在着一些现实的矛盾，概括下来大体有十条，可以用十个字来概括，即势、控、貌、产、需、编、施、缺、法、知。
1.势：城镇化趋势与乡村收缩的矛盾
首先从中国城镇化大趋势来看，七十年代末期，改革开放之后，我国城镇人口快速增长，带来的结果是城镇化水平快速上升。在国家人口总量处于基本稳定的状态下，城镇人口增长的同时，乡村人口必然是一个减少的态势。虽然在十、二十年前，相关机构预测，我国人口增长的顶峰将在16亿左右。从图1中可以看到，深红色的曲线是城镇常住人口数量，虚线是（城镇）非农人口数量，随着时间的推移，两条线之间的距离也越来越大。换句话说，城市中的流动人口越来越多。
图1 中国城镇化增长
图2中，黄色线条是我国历年农村人口数量，蓝色线条是城镇人口数量。很明显在九十年代末期，1996年到1998年左右的时间段，我国农村人口总量达到了历史的顶峰（约8.3亿），这在中国的历史上只有一次，这是一个值得记住的时间节点，但很少有人提起。第二个时间节点是在2010年左右，城镇人口数量首次超过了农村人口数量，即城镇化水平超过50%，标志着我国从传统农业社会迈向了城市社会。同时城镇化问题受到了空前的关注，大家开始热烈讨论相关的城乡发展问题。读懂了这两张图，也就基本把握了中国城镇化的历程和大趋势
图2 中国城乡人口增长演变
在这样的趋势之下，如果按照常规判断，（随着农村人口的减少）农村的建设行为可能会减少，或者是基本没有。但实际恰恰相反，（尤其在中西部地区）乡村建设、新农村建设或农民自发建设等，都没有停止过，这与城镇化的大趋势是相悖的。图3是南方一个村落村民的自建房，因为预算经验的缺乏和一些攀比的心态，常常会导致建房资金使用超支，最终建造不下去了，比如没有窗、没有装修或者外立面裸露等等。2015年的调研发现，农村现在有一种状况——因房致贫，虽然房子看着很大很气派，但也许家庭存款寥寥，甚至还有很多外债以及（难以偿还的）银行贷款等。
图3 南方某省某村的农民新建住房（注意外立面、窗户等）
再举个例子，图4是一位国外学者拍的，他访谈了安徽省某个乡村，临走前要给他们拍一张合影，老俩口不仅带着孙女，还把家里的凳子都摆上了。为什么摆那么多凳子？原因也很简单，他们想向来访者展示，他们的家庭过去多么兴旺，有十几口人，一个凳子就代表一位家族成员，但是现在他们都离开农村了，只有老人和小孩在这里生活。农村的空心化现象非常严重。
图4 安徽省某村的农户
乡村在收缩过程中，非物质文化的传承，包括物质载体的风貌、环境保护等工作带来了非常多的困难，导致了乡村文化传承载体的空心化，文化遗产日趋箫条。在城镇化趋势下，在城镇人口仍将持续增长，乡村地区如何收缩？如何能够健康的发展？这是乡村规划体系建构需要考虑的首要问题。
2. 控：政府调控与村民个体诉求的矛盾
第二个矛盾是与第一个矛盾有关联性的。按照一般推理，农村人口减少将使农村建设空间的需求也减少。因此，政府控制宅基地的总量增长。然而局部地区个别的增量需求客观存在，但政府的管控又太死板。加之农村宅基地的经济价值（潜在的被征收或者农村土地制度改革的预期）愈发显现，所以一旦放开管控，可能就会更加失控、难管。所以，在中国的国情下，政策和改革不能太理想化，很多事情的操作都比较困难。
图5 上海郊区某村的违法建设
以上海为例，（从区位而言）郊区的村镇的发展的条件基本差不多，但在现实中，村镇发展和建设状况却截然不同。有些地区乡村建设管控比较严格，村庄格局虽然比较有秩序，但村民的建房诉求依然存在；有些地区管控比较松散，村庄建设就较为杂乱，但村民仍然对现状不满意。这是政府调控和居民自身诉求之间的冲突。
可能在上海的郊区，这种冲突是比较明显的，可能相对其他地区而言，上海郊区农村的经济利益预期更大一些。图5是我们夏天去踏勘的某村，对于违法建设的管理非常松散，建设混乱。但同样是上海郊区，松江地区的情况就完全不同了，作为全国小城镇发展改革的试点区域，松江对宅基地的调控和农村的管理，差不多严格实施了二十多年，按照当地的说法，二十年间基本没有审批宅基地，而是推进农民集中居住，推进农村土地整理工作，并且收效颇好。
3. 貌：风貌保护与人居环境改善的矛盾
第三个矛盾是保护与发展的矛盾。2015年8月，我去过南方某省的一个壮族村，入选了中国传统村落。虽然沿途上地方政府官员一直在和我说这个村改造如何如何的好，但到了之后我是有些失望和失落的，之前图3右边那张没有窗户的照片，就是在这个村子里拍的。村民住宅和环境的确改善了，但是村子在两年前（图6）的感觉跟现在完全不同，风貌很不错，但是现在全部拆除了……。所以，村庄在入选传统村落之前和之后的变化非常明显。我就在思考，当资金和外力介入之后，到底给我们乡村带来了什么？虽然最终的目的都是要建设乡村，改善人居环境，但是现实中的个别操作，将整个物质风貌和物质载体全部都破坏了。
图6 南方某省的壮族村落改造前后的对比（左图为改造后，右图为改造前）
另一个是西部高原某省的一个村落，海拔接近3000米。村落的格局，与周围山、农田和景观的关系，以及建设材料都很有当地特点。但是，走进村子里就会发现，这里居民的居住条件、建筑材质的抗震性都非常差。那么，乡村的风貌保护和居民自身的居住需求、生活需求，或者人居环境改善的需求的矛盾就十分明显的呈现出来了。
与此同时，在很多村落，建筑风格地域特色渐失，半城市化建设及仿古、仿洋盛行面的特点明显，场所的景观也在杂乱、人工化，乡村垃圾治理问题严峻。与此同时，外来的资本也在快速介入，图7拍摄于南方某省的一个大型湖泊边，其建设
风貌已经不像农村了，非常城市化的建设已经侵入到了我们的乡村地区。
图7 南方某省一大型湖泊边的乡村建设
此外，还有农田景观去乡土化和去生态化的问题。比如，地膜被大量使用在农村土地中，虽然起到防水渗透、控制水土流失等作用，但使用之后如何清理却是个现实问题。还有水泥浇筑的农村灌溉系统，对生态系统的破坏是实实在在的，它作为一个生态的屏障阻碍了诸如蚯蚓之类小生物的正常活动，看似无关紧要，实则对生物链的破坏是非常严重的。在欧美日韩地区，他们早年也做过此类的事情，但是现在他们都在反思，在往回走。比如日本，这些水泥灌溉系统正在逐渐被拆除，田间的道路也在倡导恢复成土和沙石的材质，让杂草有细微的生长空间，回归原生态。
4. 产：产业发展与乡土社区的矛盾
做过乡村规划都知道，很多村庄一产的收入不多，二产又不允许进去，所以以休闲旅游为主的第三产业在乡村地区快速发展，大量的人流和商业侵入。在一些传统村落，包括我们比较熟悉的云贵地区，原先不便捷的交通将外来文化和本土的乡土文化隔离开来，从而基本保持了村落的传统特色。但在日趋发达的基础设施建设下，这种隔离很难继续下去，再加上人为的产业引入、人为的跨越式发展，对乡村传统社区造成了很大的冲击。
实际上我和其它乡村研究者一样在思考，村庄是不是一个独立的经济体？我们在谋划村庄产业发展的时候，是不是要把村庄作为一个独立的对象？可以想象一下，一个村庄的发展如果仅从本身的资源条件或发展条件来看，谋划是蛮难的。实际上，乡村的发展还是需要城乡一体化，城乡融合这么一个逻辑关系，乡村要和城市发生某种关系，承担某种职能。
我们再思考当下全国特色小镇的实践，实际上也是产业下乡的活动，通过特色小镇的建设，把乡村和小城镇地区搞活。但如若引导不好话的，可能对于乡村地区整个传统的一套运作体系，会造成一定的冲击。
5. 需：地域差异下的多样化需求
这个矛盾实际上对于规划编制的挑战是最大的。八十年代初改革开放政策的特点就是允许各地的差异化发展（先富带后富），这导致各地发展的阶段差异很大，对于乡村规划的需求也各不相同。图8左上是传统村落，有保护的需求；左下是很普通的发达村落，需求肯定与传统村落不同；右上是上海郊区的新农村，完全按照新的规划建起来的，还要不要再规划？右下是云南深山里的村子，全村很多年轻人是文盲，村庄建设相当落后，在大风大雨的时候，许多房子很容易就坍塌了，它的需求又是什么？
图8 不同需求的村落
在一些经济落后地区，乡村建设还涉及到村子外部的道路交通体系建设；在一些污染严重的地区，诸如癌症村之类，这些村落的发展改善，仅在村庄规划层面是不能完全解决掉的，其需求更是多元。
6. 编：规划编制的“复杂性”、难复制、内容的不确定性
虽然规划编制的需求非常多元，但从规划编制的角度来讲，无外乎就是一些类型，经过一段时间的积累，也是可以克服的。对于我们规划编制来讲，最困难的是编制内容的不确定性，乡村规划的属性到底是什么？是要增加村民收入的经济规划？是梳理空间环境建设的空间规划？是激发乡村活力的社区规划？还是保护乡村物质和非物质文化遗产的保护规划？这些内容在相关的法规体系中都没有明确。
其次是现实管理中所遇到的问题，即导则的作用。从管理部门角度来讲，任何一个地方政府都需要一个基本的规范来指引规划管理，所以需要导则。从设计单位的角度来讲，也需要遵循一定的规范去引导规划编制，所以也需要导则。但在实际工作中，我发现这导则是一把双刃剑，虽然其把规划工作规范化，使得工作变简单了，但同时也把规划单位的规划编制的质量降低了—尤其是乡村规划。以我参加过的几个村庄规划评审会为例，各家的规划文本内容基本大同小异，无论是建设需求较少的村庄，还是建设量较大的村庄，基本都是按照导则一条不少的做下去，久而久之形成了一个模仿复制的过程，这就是导则在规划编制过程中起到的负面作用。
这里我并不是否定导则的正面作用，而是要强调，对于村庄规划导则而言，要注意重视其多样化的类型指导。
7.施：规划实施的困难性和低效性
乡村规划实施需要有机制，要有经费、人力和自下而上的动力。同时，乡村规划的实施时间也很长，它是一个非市场化的行为，一般不会有主动的外部力量去推动乡村的发展，多数是靠老百姓自己建设。
以江苏省2006年左右推行的村庄布点规划为例，在当时覆盖了整个江苏省，所有规划都提出把村庄归并，把农民集中起来居住。可是村民搬迁的成本谁来支付？也许在政府足够投入的情况下，这个问题能解决。但是即使对于江苏这样的发达省份，这样的投入也是不可持续的。现在江苏省已经把乡村建设重点转向环境综合整治了。
8. 缺：规划体系不健全与管理机制缺位
前文提过，对于乡村地区的很多问题仅在村庄规划层面是无法解决的。城市规划的体系是非常清晰的：总规+控规，虽然城市规划编制过程中会产生各种问题，但是至少这个体系是基本清楚的。但是，现在村庄规划的体系很难分清，有时甚至连村庄规划的规划对象都不清楚。到底是村域、村庄还是县域？是近期规划还是远期规划？在规划内容上也是不明确的，区域层面该解决的问题没有解决，导致村庄层面的规划编制无所适从。
其次，是规划管理机制的缺位。“城乡规划法”第二十二条 乡、镇人民政府组织编制乡规划、村庄规划，报上一级人民政府审批。村庄规划在报送审批前，应当经村民会议或者村民代表会议讨论同意。但这一条在现实中的操作性往往大大折扣。村民是以自身利益出发点为主的，那么从规划管理的角度来看，其与规划管控的需求是有很大冲突的，政府主导的村庄规划要得到村民的同意通过，如果没有巨大的投入做后盾，往往是很难的。
在这样的内容不清晰、体系不健全的情况下，村庄规划编制就变得非常困难。比如“城乡规划法”中所提到的“乡规划”，其究竟是什么？按照城乡规划法的说法，它是乡村规划一部分，但是现实中，它又是小城镇规划的一部分。这样的矛盾非常明显。
9. 法：相关法规改革的滞后
第九个矛盾也是困惑我们的矛盾，比如《土地管理法》中关于农民宅基地的权利关系、买卖关系、集体经营性建设用地的交易等，与乡村规划息息相关。但是，这些相关改革还处在试点进程中。目前，国家对于宅基地有偿转让，进城农民宅基地试点有偿转让，以及集体经营性建设用地的交易等，仅局限在试点区域当中，还没有完全推广，且限制较为刚性。在没有明确这方面的改革之前，乡村规划工作的切实开展是很困难的。
10.知：学科交叉，规划无力
乡村地区从某种程度上讲，与城市一样，包括生活、生产、居住、生态环境等等，“五脏六腑”都=齐全，同时涉及到包括农学、社会学、环境学、地理学、人类学、心理学等等。但就目前来看，做乡村规划工作的主要还是城乡规划学科。而我们学科关于乡村空间规划的基础偏弱，相关的知识也可能更为欠缺了，所以我们在知识的储备方面，面临的挑战也非常大。
1.一大任务
“提升人居环境，填补城乡均等化的鸿沟”是当下乡村规划最核心的任务。城乡二元体制下，我国的乡村建设远远滞后（图9），现阶段的投入就是要弥补过去的欠债，将建设任务落实到位，改善乡村现有的不良状态。
图9 南方某省山区落后的乡村人居环境
2.五大转型
乡村规划模式转型：增量规划向整治型规划转型。乡村的规划往往不会像城市一样增加很多建设，环境的整治才是核心要务。图10是豫南地区的一个典型山区村，也是全国首批“美丽乡村”创建试点乡村，左上是改造前的样貌，其余三张都是改造后，可以说是发生了非常大的变化。但是这些在规划图、效果图中都是体现不出来的。我们空间规划所起到的作用，不仅仅是一张图纸。
图10 豫南某村落改造前后对比（住建部乡村规划培训课件）
乡村规划建设转型：被动建设向村民参与式建设转型，以及工匠制度的建立。过去的乡村建设，主要是自上而下的，投资、施工、建设都是政府主导的一条龙行为，而现实当中的效果有时并不是很好。以四川省的两个乡村为例，当地规划部门做了一个实验，在两个村庄各修建一条路，其中一个全部由政府投资一条龙建设，另一个政府只提供材料，由村委会组织村民自行建设，建成后道路质量基本一样。但是，全由政府投资的这条路的后续保养工作遇到了困难，村民不愿意维护政府投资修建的这条路，理由是“路是政府建设的，与我们无关”。相应地，另一个村的村民对于自己投入汗水修建的路，积极地进行后期维护，理由是“路是我们修的，维护理所当然”。所以今后的乡村建设，要积极发动村民参与建设。
第二是工匠制度。在城市生活得久了，有些乡村的建设问题可能难以很好地去解决。民间的工匠，他们掌握着多年来口口相传的建造技术，懂得如何使用当地的材料，用最简单的方法把乡土建筑做得最好。
乡村规划管理转型：管底线，重引导，促自治。首先，底线是什么？就是乡村规划到底管什么，环境、土地、安全？其次，要在产业风貌这块做引导；第三，通过社区组织和相关的社会组织，促进村庄自治落到实处。图11是韩国釜山市的甘川文化村，五颜六色很是美丽，但若将房屋建筑上的颜色去掉，将环境恢复到原来的状态，这个村子则就是一个非常普通的村落，甚至还有点儿像某些地区的城中村。经过居民踊跃参与、政府调查发掘和艺术家赋予创作，甘川文化村一跃成为韩剧取景和旅游地，村子既保留着以朝鲜南北战争后的近现代历史遗迹，又处处充满着现代文化气息。甘川文化村的成功更新得益于其社区自治力量的发挥和政府的重
视和积极引导。
图11 韩国釜山的甘川文化村
乡村规划师的转型：空间规划师向社区规划师转型，陪伴式规划。乡村规划师的任务并不是画一张蓝图，往往是需要长久的跟踪下去，所以乡村规划师今后要从空间规划师向社区规划师转型，激发乡村社区的活力，解决村庄在建设发展中遇到的问题等等。同时，呼吁建立健全全国乡村社区规划师的制度。
规划管控与村庄发展相分离（村镇体系规划、社区规划）。我们往往将规划管控与村庄发展混在一起，其实是两回事，社区规划和空间规划也是两回事。规划管控可以在法律层面约束，比如日本的《防灾法》和《环境法》其作用对象就包括了农村地域。对我国而言，乡村地区的规划管控，大部分可以在镇层面的规划中予以了落实，即在镇总体规划中制定对于乡村建设的管控要求，可以采取文本陈述形式，也可以采取图则形式，比如一个村一张管控图则。当然，对于较大的村，可以参照镇规划或城市规划的模式来编制村规划，要因地制宜。
社区规划是对一定时期内社区发展目标、实现手段以及人力资源的总体部署。社区规划是为了有效地利用社区资源，合理配置生产力和城乡居民点，提高社会经济效益，保持良好的生态环境，促进社区开发与建设，从而制定比较全面的发展计划。在国外，对建成社区的规划被称为“社区发展规划”，也可称作“社区规划”；对新建社区的规划则称为“社区规划与设计”。图12非常清楚地阐释了社区规划与城市（乡村）规划各自的特点。
这里着重说一下乡村规划的属性，这是最重要的一点。我们知道，城乡规划是公共政策，具有权威性和强制力。规划建设用地为什么要政府审批？因为审批后就有强制的法律约束力。而社区规划则不同，它是自下而上的居民意愿的反映，路径与城乡规划完全不同，其不需要审批，可以灵活的动态维护，只要社区居民有改变规划的需求。当然，我们现在做的很多社区规划，其内容与社区规划本身的属性是不匹配的，造成了公众对社区规划的误解。比如上海市部分街道曾经推行的社区规划，本质上仍然是城市规划的变体，仅仅是强化了社区公众参与的环节而已。
除了自上而下的管控需求，自下而上的社区发展诉求以外，由于长期的二元体制，我国乡村还有大量的建设性需求，这就又催生出一种规划类型，即乡村建设规划，其强调建设行为的实施，当建设行为结束之时，规划随即失效，这一点而言，有点儿类似于近期建设规划。
因此，村庄规划可以大体划分为三种类型，即镇域层面的乡村建设控制规划、乡村（近期）建设规划（可以是县域层面，也可以是镇域或者村域层面）和乡村社区规划（村民自组织，政府给予支持，社区规划师提供咨询服务）。
图12 城市（乡村）规划与社区规划的差别
3.三大趋势
趋势一：城乡一体化，包括空间一体化、市场一体化、产业一体化。对乡村产业发展来说，它不是独立的经济体，而是与周边区域、所在的城市区域、所在城市群紧密联系的，需要一起谋划。
乡村聚落的居住人口结构也会发生变化，不一定全是农民。例如，美国6000万的乡村人口中，从事农业产业的只有600万，比例为10%；加拿大也是如此，500万的农村人口中，只有50万农业人口，也是10%。东亚地区的比例可能稍高一些，在20%左右。但是在我国，乡村地区的从事农业生产的人口远远超出了这个比例，所以今后也会向这个方向慢慢的转化，但转化的过程是需要一定支撑的，且不能仅依靠乡村规划来实现，它与城市规划紧密相关，城乡一体化的交通体系尤为重要。例如墨尔本的城乡交通体系我比较熟悉（我在哪里访学了一年），其能在一个小时左右将居住在农村的人群运送到城市工作。所以乡村的发展与城市是离不开的，当城乡一体化的网络构建到一定的程度，乡村就会发挥它所应有的作用，也不至于空心化和箫条了。
趋势二：农村现代化趋势，包括生态文明、信息化、智能化。农村的现代化，是一个必然的、无法抵抗的趋势，但是在此过程中，需要充分认识到现代化进程中的一些需求，如交通、停车、互联网等。
趋势三：乡村活化和社区复兴是国际趋势。我们的规划在现阶段还是重点提升农村的人居环境，但是未来二、三十年，乡村规划都要向乡村文化、乡村社区振兴这方面发展，这是今后的趋势，也是欧美和日韩这些国家现在正在做的事情。
最后，我要说的是，乡村规划很难成为规划师的利润增长点，大部分没有什么太大的盈利空间，但是可以成为践行规划人价值观的一个载体，它可以给我们提供一个舞台，从中可以看到我们自身的价值。
（本文根据2016年12月1日张立老师在上海同济城市规划设计研究院“乡村规划与建设”培训讲座录音整理）
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