去年底,上海同济城市规划设计研究院组织了以“乡村规划与建设”为主题的系列讲座培训,邀请了来自同济大学建筑与城市规划学院的5位老师就乡村规划的方法、问题、管理等方面展开了6场讲座,本号将陆续刊登讲座的整理文,同分享共进步。
同济大学建筑与城市规划学院 副教授
中国城市规划学会小城镇规划学术委员会 秘书长
上海市规划和国土资源管理局村镇发展处 副处长(2015-2016挂职)
近些年来,我一直关注乡村规划和乡村发展,同时也有一些思考,在做总规和战略规划的时候,曾对乡村做过一些调查和研究,积累了一些经验。2015年结合住建部的课题组织的全国480村农村调查,让我对乡村有了更进一步的思考。这里与大家分享。
乡村规划存在着一些现实的矛盾,概括下来大体有十条,可以用十个字来概括,即势、控、貌、产、需、编、施、缺、法、知。
1.势:城镇化趋势与乡村收缩的矛盾
首先从中国城镇化大趋势来看,七十年代末期,改革开放之后,我国城镇人口快速增长,带来的结果是城镇化水平快速上升。在国家人口总量处于基本稳定的状态下,城镇人口增长的同时,乡村人口必然是一个减少的态势。虽然在十、二十年前,相关机构预测,我国人口增长的顶峰将在16亿左右。从图1中可以看到,深红色的曲线是城镇常住人口数量,虚线是(城镇)非农人口数量,随着时间的推移,两条线之间的距离也越来越大。换句话说,城市中的流动人口越来越多。
图1 中国城镇化增长
图2中,黄色线条是我国历年农村人口数量,蓝色线条是城镇人口数量。很明显在九十年代末期,1996年到1998年左右的时间段,我国农村人口总量达到了历史的顶峰(约8.3亿),这在中国的历史上只有一次,这是一个值得记住的时间节点,但很少有人提起。第二个时间节点是在2010年左右,城镇人口数量首次超过了农村人口数量,即城镇化水平超过50%,标志着我国从传统农业社会迈向了城市社会。同时城镇化问题受到了空前的关注,大家开始热烈讨论相关的城乡发展问题。读懂了这两张图,也就基本把握了中国城镇化的历程和大趋势
图2 中国城乡人口增长演变
在这样的趋势之下,如果按照常规判断,(随着农村人口的减少)农村的建设行为可能会减少,或者是基本没有。但实际恰恰相反,(尤其在中西部地区)乡村建设、新农村建设或农民自发建设等,都没有停止过,这与城镇化的大趋势是相悖的。图3是南方一个村落村民的自建房,因为预算经验的缺乏和一些攀比的心态,常常会导致建房资金使用超支,最终建造不下去了,比如没有窗、没有装修或者外立面裸露等等。2015年的调研发现,农村现在有一种状况——因房致贫,虽然房子看着很大很气派,但也许家庭存款寥寥,甚至还有很多外债以及(难以偿还的)银行贷款等。
图3 南方某省某村的农民新建住房(注意外立面、窗户等)
再举个例子,图4是一位国外学者拍的,他访谈了安徽省某个乡村,临走前要给他们拍一张合影,老俩口不仅带着孙女,还把家里的凳子都摆上了。为什么摆那么多凳子?原因也很简单,他们想向来访者展示,他们的家庭过去多么兴旺,有十几口人,一个凳子就代表一位家族成员,但是现在他们都离开农村了,只有老人和小孩在这里生活。农村的空心化现象非常严重。
图4 安徽省某村的农户
乡村在收缩过程中,非物质文化的传承,包括物质载体的风貌、环境保护等工作带来了非常多的困难,导致了乡村文化传承载体的空心化,文化遗产日趋箫条。在城镇化趋势下,在城镇人口仍将持续增长,乡村地区如何收缩?如何能够健康的发展?这是乡村规划体系建构需要考虑的首要问题。
2. 控:政府调控与村民个体诉求的矛盾
第二个矛盾是与第一个矛盾有关联性的。按照一般推理,农村人口减少将使农村建设空间的需求也减少。因此,政府控制宅基地的总量增长。然而局部地区个别的增量需求客观存在,但政府的管控又太死板。加之农村宅基地的经济价值(潜在的被征收或者农村土地制度改革的预期)愈发显现,所以一旦放开管控,可能就会更加失控、难管。所以,在中国的国情下,政策和改革不能太理想化,很多事情的操作都比较困难。
图5 上海郊区某村的违法建设
以上海为例,(从区位而言)郊区的村镇的发展的条件基本差不多,但在现实中,村镇发展和建设状况却截然不同。有些地区乡村建设管控比较严格,村庄格局虽然比较有秩序,但村民的建房诉求依然存在;有些地区管控比较松散,村庄建设就较为杂乱,但村民仍然对现状不满意。这是政府调控和居民自身诉求之间的冲突。
可能在上海的郊区,这种冲突是比较明显的,可能相对其他地区而言,上海郊区农村的经济利益预期更大一些。图5是我们夏天去踏勘的某村,对于违法建设的管理非常松散,建设混乱。但同样是上海郊区,松江地区的情况就完全不同了,作为全国小城镇发展改革的试点区域,松江对宅基地的调控和农村的管理,差不多严格实施了二十多年,按照当地的说法,二十年间基本没有审批宅基地,而是推进农民集中居住,推进农村土地整理工作,并且收效颇好。
3. 貌:风貌保护与人居环境改善的矛盾
第三个矛盾是保护与发展的矛盾。2015年8月,我去过南方某省的一个壮族村,入选了中国传统村落。虽然沿途上地方政府官员一直在和我说这个村改造如何如何的好,但到了之后我是有些失望和失落的,之前图3右边那张没有窗户的照片,就是在这个村子里拍的。村民住宅和环境的确改善了,但是村子在两年前(图6)的感觉跟现在完全不同,风貌很不错,但是现在全部拆除了……。所以,村庄在入选传统村落之前和之后的变化非常明显。我就在思考,当资金和外力介入之后,到底给我们乡村带来了什么?虽然最终的目的都是要建设乡村,改善人居环境,但是现实中的个别操作,将整个物质风貌和物质载体全部都破坏了。
图6 南方某省的壮族村落改造前后的对比(左图为改造后,右图为改造前)
另一个是西部高原某省的一个村落,海拔接近3000米。村落的格局,与周围山、农田和景观的关系,以及建设材料都很有当地特点。但是,走进村子里就会发现,这里居民的居住条件、建筑材质的抗震性都非常差。那么,乡村的风貌保护和居民自身的居住需求、生活需求,或者人居环境改善的需求的矛盾就十分明显的呈现出来了。
与此同时,在很多村落,建筑风格地域特色渐失,半城市化建设及仿古、仿洋盛行面的特点明显,场所的景观也在杂乱、人工化,乡村垃圾治理问题严峻。与此同时,外来的资本也在快速介入,图7拍摄于南方某省的一个大型湖泊边,其建设
风貌已经不像农村了,非常城市化的建设已经侵入到了我们的乡村地区。
图7 南方某省一大型湖泊边的乡村建设
此外,还有农田景观去乡土化和去生态化的问题。比如,地膜被大量使用在农村土地中,虽然起到防水渗透、控制水土流失等作用,但使用之后如何清理却是个现实问题。还有水泥浇筑的农村灌溉系统,对生态系统的破坏是实实在在的,它作为一个生态的屏障阻碍了诸如蚯蚓之类小生物的正常活动,看似无关紧要,实则对生物链的破坏是非常严重的。在欧美日韩地区,他们早年也做过此类的事情,但是现在他们都在反思,在往回走。比如日本,这些水泥灌溉系统正在逐渐被拆除,田间的道路也在倡导恢复成土和沙石的材质,让杂草有细微的生长空间,回归原生态。
4. 产:产业发展与乡土社区的矛盾
做过乡村规划都知道,很多村庄一产的收入不多,二产又不允许进去,所以以休闲旅游为主的第三产业在乡村地区快速发展,大量的人流和商业侵入。在一些传统村落,包括我们比较熟悉的云贵地区,原先不便捷的交通将外来文化和本土的乡土文化隔离开来,从而基本保持了村落的传统特色。但在日趋发达的基础设施建设下,这种隔离很难继续下去,再加上人为的产业引入、人为的跨越式发展,对乡村传统社区造成了很大的冲击。
实际上我和其它乡村研究者一样在思考,村庄是不是一个独立的经济体?我们在谋划村庄产业发展的时候,是不是要把村庄作为一个独立的对象?可以想象一下,一个村庄的发展如果仅从本身的资源条件或发展条件来看,谋划是蛮难的。实际上,乡村的发展还是需要城乡一体化,城乡融合这么一个逻辑关系,乡村要和城市发生某种关系,承担某种职能。
我们再思考当下全国特色小镇的实践,实际上也是产业下乡的活动,通过特色小镇的建设,把乡村和小城镇地区搞活。但如若引导不好话的,可能对于乡村地区整个传统的一套运作体系,会造成一定的冲击。
5. 需:地域差异下的多样化需求
这个矛盾实际上对于规划编制的挑战是最大的。八十年代初改革开放政策的特点就是允许各地的差异化发展(先富带后富),这导致各地发展的阶段差异很大,对于乡村规划的需求也各不相同。图8左上是传统村落,有保护的需求;左下是很普通的发达村落,需求肯定与传统村落不同;右上是上海郊区的新农村,完全按照新的规划建起来的,还要不要再规划?右下是云南深山里的村子,全村很多年轻人是文盲,村庄建设相当落后,在大风大雨的时候,许多房子很容易就坍塌了,它的需求又是什么?
图8 不同需求的村落
在一些经济落后地区,乡村建设还涉及到村子外部的道路交通体系建设;在一些污染严重的地区,诸如癌症村之类,这些村落的发展改善,仅在村庄规划层面是不能完全解决掉的,其需求更是多元。
6. 编:规划编制的“复杂性”、难复制、内容的不确定性
虽然规划编制的需求非常多元,但从规划编制的角度来讲,无外乎就是一些类型,经过一段时间的积累,也是可以克服的。对于我们规划编制来讲,最困难的是编制内容的不确定性,乡村规划的属性到底是什么?是要增加村民收入的经济规划?是梳理空间环境建设的空间规划?是激发乡村活力的社区规划?还是保护乡村物质和非物质文化遗产的保护规划?这些内容在相关的法规体系中都没有明确。
其次是现实管理中所遇到的问题,即导则的作用。从管理部门角度来讲,任何一个地方政府都需要一个基本的规范来指引规划管理,所以需要导则。从设计单位的角度来讲,也需要遵循一定的规范去引导规划编制,所以也需要导则。但在实际工作中,我发现这导则是一把双刃剑,虽然其把规划工作规范化,使得工作变简单了,但同时也把规划单位的规划编制的质量降低了—尤其是乡村规划。以我参加过的几个村庄规划评审会为例,各家的规划文本内容基本大同小异,无论是建设需求较少的村庄,还是建设量较大的村庄,基本都是按照导则一条不少的做下去,久而久之形成了一个模仿复制的过程,这就是导则在规划编制过程中起到的负面作用。
这里我并不是否定导则的正面作用,而是要强调,对于村庄规划导则而言,要注意重视其多样化的类型指导。
7.施:规划实施的困难性和低效性
乡村规划实施需要有机制,要有经费、人力和自下而上的动力。同时,乡村规划的实施时间也很长,它是一个非市场化的行为,一般不会有主动的外部力量去推动乡村的发展,多数是靠老百姓自己建设。
以江苏省2006年左右推行的村庄布点规划为例,在当时覆盖了整个江苏省,所有规划都提出把村庄归并,把农民集中起来居住。可是村民搬迁的成本谁来支付?也许在政府足够投入的情况下,这个问题能解决。但是即使对于江苏这样的发达省份,这样的投入也是不可持续的。现在江苏省已经把乡村建设重点转向环境综合整治了。
8. 缺:规划体系不健全与管理机制缺位
前文提过,对于乡村地区的很多问题仅在村庄规划层面是无法解决的。城市规划的体系是非常清晰的:总规+控规,虽然城市规划编制过程中会产生各种问题,但是至少这个体系是基本清楚的。但是,现在村庄规划的体系很难分清,有时甚至连村庄规划的规划对象都不清楚。到底是村域、村庄还是县域?是近期规划还是远期规划?在规划内容上也是不明确的,区域层面该解决的问题没有解决,导致村庄层面的规划编制无所适从。
其次,是规划管理机制的缺位。“城乡规划法”第二十二条 乡、镇人民政府组织编制乡规划、村庄规划,报上一级人民政府审批。村庄规划在报送审批前,应当经村民会议或者村民代表会议讨论同意。但这一条在现实中的操作性往往大大折扣。村民是以自身利益出发点为主的,那么从规划管理的角度来看,其与规划管控的需求是有很大冲突的,政府主导的村庄规划要得到村民的同意通过,如果没有巨大的投入做后盾,往往是很难的。
在这样的内容不清晰、体系不健全的情况下,村庄规划编制就变得非常困难。比如“城乡规划法”中所提到的“乡规划”,其究竟是什么?按照城乡规划法的说法,它是乡村规划一部分,但是现实中,它又是小城镇规划的一部分。这样的矛盾非常明显。
9. 法:相关法规改革的滞后
第九个矛盾也是困惑我们的矛盾,比如《土地管理法》中关于农民宅基地的权利关系、买卖关系、集体经营性建设用地的交易等,与乡村规划息息相关。但是,这些相关改革还处在试点进程中。目前,国家对于宅基地有偿转让,进城农民宅基地试点有偿转让,以及集体经营性建设用地的交易等,仅局限在试点区域当中,还没有完全推广,且限制较为刚性。在没有明确这方面的改革之前,乡村规划工作的切实开展是很困难的。
10.知:学科交叉,规划无力
乡村地区从某种程度上讲,与城市一样,包括生活、生产、居住、生态环境等等,“五脏六腑”都=齐全,同时涉及到包括农学、社会学、环境学、地理学、人类学、心理学等等。但就目前来看,做乡村规划工作的主要还是城乡规划学科。而我们学科关于乡村空间规划的基础偏弱,相关的知识也可能更为欠缺了,所以我们在知识的储备方面,面临的挑战也非常大。
1.一大任务
“提升人居环境,填补城乡均等化的鸿沟”是当下乡村规划最核心的任务。城乡二元体制下,我国的乡村建设远远滞后(图9),现阶段的投入就是要弥补过去的欠债,将建设任务落实到位,改善乡村现有的不良状态。
图9 南方某省山区落后的乡村人居环境
2.五大转型
乡村规划模式转型:增量规划向整治型规划转型。乡村的规划往往不会像城市一样增加很多建设,环境的整治才是核心要务。图10是豫南地区的一个典型山区村,也是全国首批“美丽乡村”创建试点乡村,左上是改造前的样貌,其余三张都是改造后,可以说是发生了非常大的变化。但是这些在规划图、效果图中都是体现不出来的。我们空间规划所起到的作用,不仅仅是一张图纸。
图10 豫南某村落改造前后对比(住建部乡村规划培训课件)
乡村规划建设转型:被动建设向村民参与式建设转型,以及工匠制度的建立。过去的乡村建设,主要是自上而下的,投资、施工、建设都是政府主导的一条龙行为,而现实当中的效果有时并不是很好。以四川省的两个乡村为例,当地规划部门做了一个实验,在两个村庄各修建一条路,其中一个全部由政府投资一条龙建设,另一个政府只提供材料,由村委会组织村民自行建设,建成后道路质量基本一样。但是,全由政府投资的这条路的后续保养工作遇到了困难,村民不愿意维护政府投资修建的这条路,理由是“路是政府建设的,与我们无关”。相应地,另一个村的村民对于自己投入汗水修建的路,积极地进行后期维护,理由是“路是我们修的,维护理所当然”。所以今后的乡村建设,要积极发动村民参与建设。
第二是工匠制度。在城市生活得久了,有些乡村的建设问题可能难以很好地去解决。民间的工匠,他们掌握着多年来口口相传的建造技术,懂得如何使用当地的材料,用最简单的方法把乡土建筑做得最好。
乡村规划管理转型:管底线,重引导,促自治。首先,底线是什么?就是乡村规划到底管什么,环境、土地、安全?其次,要在产业风貌这块做引导;第三,通过社区组织和相关的社会组织,促进村庄自治落到实处。图11是韩国釜山市的甘川文化村,五颜六色很是美丽,但若将房屋建筑上的颜色去掉,将环境恢复到原来的状态,这个村子则就是一个非常普通的村落,甚至还有点儿像某些地区的城中村。经过居民踊跃参与、政府调查发掘和艺术家赋予创作,甘川文化村一跃成为韩剧取景和旅游地,村子既保留着以朝鲜南北战争后的近现代历史遗迹,又处处充满着现代文化气息。甘川文化村的成功更新得益于其社区自治力量的发挥和政府的重
视和积极引导。
图11 韩国釜山的甘川文化村
乡村规划师的转型:空间规划师向社区规划师转型,陪伴式规划。乡村规划师的任务并不是画一张蓝图,往往是需要长久的跟踪下去,所以乡村规划师今后要从空间规划师向社区规划师转型,激发乡村社区的活力,解决村庄在建设发展中遇到的问题等等。同时,呼吁建立健全全国乡村社区规划师的制度。
规划管控与村庄发展相分离(村镇体系规划、社区规划)。我们往往将规划管控与村庄发展混在一起,其实是两回事,社区规划和空间规划也是两回事。规划管控可以在法律层面约束,比如日本的《防灾法》和《环境法》其作用对象就包括了农村地域。对我国而言,乡村地区的规划管控,大部分可以在镇层面的规划中予以了落实,即在镇总体规划中制定对于乡村建设的管控要求,可以采取文本陈述形式,也可以采取图则形式,比如一个村一张管控图则。当然,对于较大的村,可以参照镇规划或城市规划的模式来编制村规划,要因地制宜。
社区规划是对一定时期内社区发展目标、实现手段以及人力资源的总体部署。社区规划是为了有效地利用社区资源,合理配置生产力和城乡居民点,提高社会经济效益,保持良好的生态环境,促进社区开发与建设,从而制定比较全面的发展计划。在国外,对建成社区的规划被称为“社区发展规划”,也可称作“社区规划”;对新建社区的规划则称为“社区规划与设计”。图12非常清楚地阐释了社区规划与城市(乡村)规划各自的特点。
这里着重说一下乡村规划的属性,这是最重要的一点。我们知道,城乡规划是公共政策,具有权威性和强制力。规划建设用地为什么要政府审批?因为审批后就有强制的法律约束力。而社区规划则不同,它是自下而上的居民意愿的反映,路径与城乡规划完全不同,其不需要审批,可以灵活的动态维护,只要社区居民有改变规划的需求。当然,我们现在做的很多社区规划,其内容与社区规划本身的属性是不匹配的,造成了公众对社区规划的误解。比如上海市部分街道曾经推行的社区规划,本质上仍然是城市规划的变体,仅仅是强化了社区公众参与的环节而已。
除了自上而下的管控需求,自下而上的社区发展诉求以外,由于长期的二元体制,我国乡村还有大量的建设性需求,这就又催生出一种规划类型,即乡村建设规划,其强调建设行为的实施,当建设行为结束之时,规划随即失效,这一点而言,有点儿类似于近期建设规划。
因此,村庄规划可以大体划分为三种类型,即镇域层面的乡村建设控制规划、乡村(近期)建设规划(可以是县域层面,也可以是镇域或者村域层面)和乡村社区规划(村民自组织,政府给予支持,社区规划师提供咨询服务)。
图12 城市(乡村)规划与社区规划的差别
3.三大趋势
趋势一:城乡一体化,包括空间一体化、市场一体化、产业一体化。对乡村产业发展来说,它不是独立的经济体,而是与周边区域、所在的城市区域、所在城市群紧密联系的,需要一起谋划。
乡村聚落的居住人口结构也会发生变化,不一定全是农民。例如,美国6000万的乡村人口中,从事农业产业的只有600万,比例为10%;加拿大也是如此,500万的农村人口中,只有50万农业人口,也是10%。东亚地区的比例可能稍高一些,在20%左右。但是在我国,乡村地区的从事农业生产的人口远远超出了这个比例,所以今后也会向这个方向慢慢的转化,但转化的过程是需要一定支撑的,且不能仅依靠乡村规划来实现,它与城市规划紧密相关,城乡一体化的交通体系尤为重要。例如墨尔本的城乡交通体系我比较熟悉(我在哪里访学了一年),其能在一个小时左右将居住在农村的人群运送到城市工作。所以乡村的发展与城市是离不开的,当城乡一体化的网络构建到一定的程度,乡村就会发挥它所应有的作用,也不至于空心化和箫条了。
趋势二:农村现代化趋势,包括生态文明、信息化、智能化。农村的现代化,是一个必然的、无法抵抗的趋势,但是在此过程中,需要充分认识到现代化进程中的一些需求,如交通、停车、互联网等。
趋势三:乡村活化和社区复兴是国际趋势。我们的规划在现阶段还是重点提升农村的人居环境,但是未来二、三十年,乡村规划都要向乡村文化、乡村社区振兴这方面发展,这是今后的趋势,也是欧美和日韩这些国家现在正在做的事情。
最后,我要说的是,乡村规划很难成为规划师的利润增长点,大部分没有什么太大的盈利空间,但是可以成为践行规划人价值观的一个载体,它可以给我们提供一个舞台,从中可以看到我们自身的价值。
(本文根据2016年12月1日张立老师在上海同济城市规划设计研究院“乡村规划与建设”培训讲座录音整理)
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