海南大学周伟民教授的文章《宋代海南的职官制》（2015年9月7日《海南日报》刊发）称，“海南首任知府是周仁俊”（又作“浚”），至于理由，文章没有直接从琼州府的建制依据来说，但后面这一段话应该是解释：在宋开宝四年（971年）二月，潘美率宋朝大军攻克广州，南汉政权覆灭，海南随即纳入宋版图。过了两个月，这一年四月，“以儋、崖、振、万安等四州隶琼州。”开宝五年（972年），“命太子中允周仁俊知琼州，以儋、崖、振、万安四州属焉。上谓宰相曰：'遐荒炎瘴，不必别命正官，且令仁俊择伪官，因其俗治之。’辛卯，仁俊列上骆崇璨等四人，上曰：'各授检校官，俾知州事，徐观其效可也。’”简单来说，就是从“周仁俊知琼州，以儋、崖、振、万安四州属焉”表述管理职权得出周仁俊是琼州知府的结论。“琼州知府”之说被广泛运用，尤以周仁俊墓地设立的“琼州知府周仁浚墓”石碑为彰显。
这个结论有臆测之嫌， 本文欲从《宋代海南的职官制》一文说起，周仁俊是北宋琼州首任知府还是知州的话题与相关专家商榷。
宋初州府名单中并无琼州府
宋朝的府少州多。《元丰九域志》记载，元丰三年（1080年）时宋朝共有府14个、州242个、军37个、监4个；政和元年（1111年）时共有府19个、州243个、军50个、监3个。《元丰九域志》（原名《九域志》）作为坚持《禹贡》、《周官》修志传统的志书，注重“版户离合”与“名号升降”“县州废置与城堡之名”，风格独特，从年代上说最能反映当时的行政区划情况。1111年宋朝19个府是从1080年的14个基础上增设而来，分别是：东京开封府、西京河南府（洛阳）、北京大名府（邯郸大名县）、南京应天府（商丘）、兴仁府（山东省曹县）、颍昌府（许昌）、开德府（河南濮阳）、河间府（河北省河间市）、太原府、隆德府（陕西长治）、江宁府（南京）、江陵府（扬州）、成都府、兴元府（陕西汉中）、京兆府（唐故都长安府名，北宋沿用）、河中府（山西省永济县）、延安府、凤翔府、真定府。19个府中并没有琼州府，由此前溯，也没有琼州府。
“琼州知府周仁浚墓”石碑及“周仁浚墓简介”石碑。
宋朝一般设府、州、军、监二级政权机构。“州郡之名﹐莫重于府”。府﹑州分等﹐按政治或军事地位的轻重﹑辖境范围的大小﹑经济发展程度的高低﹐分为都督﹑辅﹑雄﹑望﹑紧等类﹐体制皆埒（相当于）上州﹐且依据地理位置、人口等条件又有上﹑中﹑中下﹑下之别。府还有京府﹑次府之分，京府（京都或陪都所在地）相当于路（相当于中央派出机构，管理府、州、军、监）一级，次府相当于州。
州有军格之分，《宋会要辑稿》指出，“凡州之别有六：曰都督，曰节度，曰观察，曰防御，曰团练，曰军事”。军有直属于路﹐与府州同级者﹐其地位与下州相埒。又有隶于府州﹐与县同级者﹐即县治置军﹐由知县兼军使﹐史称“即县置军使”和“降军为军使”。如《宋史·地理志》载﹕开德府（今河南濮阳）辖德清军﹐即清丰县置军使﹔沧州（今河北沧州东南）辖保顺军﹐即无棣县（今山东无棣西北）置军使﹔河中府（今山西永济西）辖庆成军﹐即荣河县（今山西荣河镇）置军使。监为管理矿冶﹑铸钱﹑牧马﹑产盐区等而设﹐兼理民事。有直属于路﹐与府州军同级者﹐其地位与下州相埒。又有隶于府州﹐与县同级者。
府一般通过州升格而来，多缘于皇帝未即位时所封或任官之地在某州而升﹐有因皇帝驻跸而升的﹐有因地望冲要而升的，还有因名同国姓而升的。在宋朝府州等级中，一般只有地位比较高的大州才有可能升府（其军额级别也得是节度州），而琼州属于下等州，不大可能升为府。而且，宋朝的州名一般是单字，府名一般是双字，大多时候州升府时要改名，不会沿用旧州名。虽有少数例外，但从这19个府来看无一用州名直接设府的。
从海南出现“州”“府”的政区地名发展历史来看，琼州府作为正式政区最早见于明朝
《海南省志·地名志》载：南朝梁大同年间（535—546年）设崖州，为政区通用名由“郡”“县”改“州”之始。唐贞观元年（627年），设崖州都督府辖崖、儋、振三州，并将南海诸岛列入中国疆域。唐贞观五年（631年），析崖州地置琼州。唐贞元五年（789年）废崖州都督府，设琼州都督府，由此全岛的政治中心由崖州移至琼州，奠定了此后海南历代行政建制的基础，也是全岛以“琼州”地名指称海南全岛之始。
北宋开宝五年（972年）废崖州，以其地入琼州，改振州为崖州，自此，崖州在海南的位置便由岛北部移至南部。这段时间为“州”通名在海南岛通行使用时期，“州”的数量最多，是名称比较稳定的时期。熙宁六年（1073年）宋朝以琼州置琼管安抚司总领海南地域。元世祖至元十五年（1278年），岛上政区改为琼州路安抚司，统辖全岛三军（州的政区通名功能消失，仅作地名专名的一个成分）。至正末年（元末），琼州路改隶广西行省，岛上政区最高机构为乾宁安抚司。明洪武元年（1368年）改元乾宁安抚司为琼州府（其他各军、州亦有变动），隶属广东行省，海南政区重新恢复“州”“县”名称。明洪武二年（1369年）降琼州府为州。明洪武三年（1370年）升琼州为府，以儋、崖、万为属州，全岛政区格局为一府三州，并将南海诸岛改归万州管辖。清初沿明制袭沿琼州府，先后督于海南道、雷琼道和琼崖道，隶于广东行省。民国废明清之州府，初期置琼崖道，隶属于广东省。
由此可见，直到明初，海南历史上才第一次出现了行政级别高于“州”的政区通名“府”。
从地方官的任命看，琼州主官应为知州而非知府
从《宋代海南的职官制》一文提到的上述史料看，《续资治通鉴》对周仁俊的任命的记录是：“初，平岭南，命太子中允周仁浚知琼州。”而万历《琼州府志》（卷九）对宋琼州主官的记录为“知琼州军事”（全称应为“知琼州州军事”或“知琼州军州事”，简称“知琼州”，此当省称“琼州”为“琼”），第一任官员为周仁俊。若琼州为府，此处职官的记载应为“知琼州府军事”。如《宋会要辑稿》的相关记载：“五年七月，诏知许州兼京西北路、知邓州兼京西南路安抚使，以判许州贾昌朝、知邓州魏瓘领之。”“十月二十三日，龙图阁直学士、集贤殿修撰刘庠知成都府，罢兼安抚使。先是，以茂州边事，令冯京兼成都府利州路安抚使，至是渐平故也。”可见，州府官员之任命是清晰的。
《琼台府志》宋朝太平兴国年间（976-984年）设立都巡检使总管海南各州治安等事务的记载。
《琼州府志》对明朝知府的记载。
宋初承五代旧规，节度使除本州府外，还统领一州或数州府，称为“支郡”。州的长官原为刺史，分属节度使领导。宋太祖赵匡胤、宋太宗赵炅接受唐、五代藩镇为害的教训，采取各种政策，削弱节度使的军、政、财权，以加强中央集权。在行政管理上，逐步命令节度使属下的“支郡”各州府直属中央，不再隶属于节度使，节度使所领只是一州府，又把节度使留在京师，不遣其赴任，以朝臣出任知州、知府，体现了重文抑武和中央集权的思想。而派京官代替本官暂理诸州刺史州事，一般派有一定资历的朝臣，称“权知某州军州事”，军指兵，州指民政，或称“知某州军州事”“知州事”，简称“知州”，为州的长官（见《宋史·职官七·府州军监》等）。
由于官员不足，朝廷大量任用“权知”（权知军州事）和“摄官”（代理某职的官员），如《续资治通鉴》（卷十六）里有大量的“权知”。知州、权知、同知作为州一级官员，不同的用词有着不同意思，之间有着严格的界限。《宋会要辑稿》载：“周朝州镇有阙，或遣朝官权知。太祖始削外权，牧伯（州的长官）之阙止令文官权知，其后文武官参为知州军事。二品以上及带中书、枢密院、宣徽事者，称判。”“……知州、通判、判官、掌书记、推官、支使、录事参军、司户参军、司法参军、司理参军。知州府事各一员（此处各文献或有字句遗漏，而且句读有误，该文已改），府以朝官及刺史以上充，州以京朝官合门祗候以上充。”
但是，“权知”在宋朝采取削弱藩镇势力之初派朝臣文官代表节度使权知州事与稍后文武官参为知州军事时的“权知”情形应有所不同。前者指派足够级别的朝臣充任长吏临时管理各州事务，后者除了单纯的临时负责（原因可能是人员缺乏）的意思之外，还有官员因级别不够临时代理的意思。关于这一点，《正德琼台志》的编者也在按语里有所体现：“觉本儋守……盖久于郡者。然宋职官志，国初，命朝臣出守列郡，通号权知军州事，不知觉之权郡，其暂摄守或后权以为守，抑或别是而偶与觉同名欤？”
有文章认为，“其后文武官参为知州军事”，朝廷派的是二品以上的官员，应不确切，在“太祖始削外权，牧伯之阙止令文官权知”这个情况下或有可能。有学者研究指出，宋朝的“知州事”不是一个正式的官名，其一般的品级较低，略高于七品县令，历代品级范围为正六品至正四品，如明代知州为从五品，知府为正四品，重要的大府如京兆府、开封府才有高配的机会，多数情况下不可能到二品以上。
总之，宋朝的官员品秩体系相当繁复，地方行政机构州多府少，即使同为州、府，也分三六九等，在这种情况下，知州、知府等地方官的任命必定严格按照制度来执行。而“命太子中允周仁浚知琼州”已确切表明周仁俊知琼州军州事，而非知琼州府军府事。
从史志记录的“秩官”情况看，记录在“府”字条下的官员并非都是知府
《正德琼台志》（卷第二十九“秩官上”）在“宋”字条下记载：“周仁浚，开宝初知琼州（详名宦）。李易，州守，开宝八年上言州南五里有度灵塘，开修渠堰，溉水田三百余顷，居民赖之。张岐，真宗朝知琼州（详名宦）。宋守之，庆历间知琼州（详名宦）。按，自开宝至熙宁初，琼崖儋万四州并列，以上四人专守琼者。”
以上信息都归于“府”字条下，一些学者之所以把琼州误作府，也许这是原因之一。其实，“府”字条下，收录有汉朝孙幸、孙豹两位珠崖郡太守，唐朝韦执谊、李德裕、薛元龟等司户参军（韦、李二人均由丞相贬崖州司户参军，而薛因系李提拔由京兆少尹知府事坐贬崖州司户参军），而司户参军只是州官署掌管户籍、赋税、仓库交纳等事的品级较低的佐官。而“皇朝”（本朝，即明朝，琼州府正式出现）条下，则直接列“知府”“同知”“通判”“推官”“经历”“知事”“照磨”“检校”“教授”“训导”各条（明朝“知事”已是州府属官，不同于宋“知州军事”“知府军事”等官职，到民国时更是仅指知县）。其中，自洪武庚戌至正德辛巳“太守”“权摄”除一人未到外，“守摄止四十一人”。
周仁浚简介及重建坟茔序碑刻。
由此可见，“府”字条下记录的官员并非全是知府，而是郡、州、府的主官、佐官等官吏。府只是编修史志的人员用其所处朝代州的建制名称泛指或习称历朝郡州而已。这也与《正德琼台志》编者的思想相符：“自秦罢侯置守，而天下治机一大变。然恃人以为治则不变也。琼自汉开郡以来，牧吏名称累易而牧职则同。惜岁绵地远落者众。今搜史传增志谍次守令贰属为三卷。”加之史志中经常出现正式名称与旧名、俗称、习称、别号混用的情况，更容易让人混淆。如在《正德琼台志》里存在郡、州，太守、郡守、刺史、知府、知州混用的情况，甚至前后页里就把“知琼州”“琼管安抚司”“管帅”“安抚都监”同时使用，很容易把人弄糊涂。
从“加官”的级别来看，周仁俊的品级达不到知府的级别，不大可能任知府
上述史志对周仁俊知琼州的任命表述是“命太子中允周仁俊知琼州”，从宋朝的官制来看，“太子中允”相对“本官”主职来说属于“加官”，是虚职，一般是在州县官员需要提拔使用时用于提高其级别。周仁俊知琼州前是何正职，历史文献上暂时没有记载，但从几年后周仁俊因故而被责调任平凉县令来推测，周仁俊知琼州前可能是某地县令或相当的职位，虽然说州县级别相差不大，尤其是小州、下等州的知州就更加和县令没多大的差别。正如《琼州府志》卷九所描述的“小州差挕不过统县”。为了能够达到知州的级别，一个办法就是通过加授“太子中允”这样的虚职达到相应的级别。而“太子中允”和前面提到的“检校官”都属于“加官”，属于宋朝通行的官职之一。
《宋书·百官志下》谓：“汉东京太子官属有中允之职，在中庶子下，洗马上，疑叵今中书舍人矣”。《续汉书·百官志四》以洗马接中庶子，不言有中允。晋初设中舍人，当前代中允。隋改称内允。唐初仍为中舍人。贞观初，改中允。高宗永徽三年（652年），避太子忠讳，再改内允。太子废，仍为中允。唐中允，正五品下，隶左春坊，为主官左庶子副职。龙朔时曾改为左赞善大夫，旋复旧，后另设左赞善大夫。后辽南面官也有中允。元亦曾置。明、清左右春坊均置，秩正六品。而明朝正德年间知府为正四品，知州为从五品。目前无确切表明宋朝府州品级的文献，但参照前后朝以及本朝刺史的情况进行对比，加之州本有三六九等之别，或可推测宋琼州知州或至多仅为正六品。作为加官、虚职，太子中允在宋朝的官员升职时多被使用在本官前，如知县和级别低的知州被升职任用时会被授太子中允，正六品以下的知州知县在授予“太子中允”头衔后就可享受正六品待遇。周仁俊左谪平凉县令时也被授予了“太子洗马”的加官，若参照唐制“太子中允”的正五品下，他这个“太子洗马”的级别为从五品，已然高配，但确实比“太子中允”略低一级。毕竟只是“责授”，略施惩戒而已。
而朝廷对其他四个伪官的任用，也采取了“各授检校官”的方式。检校官同样是为诏除而非正命的“加官”，非独立的差遣官。宋初检校官多加给武臣、吏职及蕃官军员。
琼州能够统领四州的原因有其历史因素、现实需要、社会心理基础
据《海南省志·地名志》等志书称：熙宁六年（1073年），宋朝以琼州地置琼管安抚司（治所在琼山），总领今海南地域，即，琼管在领原州之属县的同时，宋朝改儋州为昌化军、万州为万安军、崖州为珠崖军，且各军领县隶属琼管。这是宋朝琼州正式总领海南之始。据《正德琼台志》（卷第二十九“秩官上”）记载：“王光祖，太原人，熙宁间管帅。开神应港，建六瑞堂。按，熙宁间以琼州为琼管安抚司，领儋、崖、万三军，则自光祖以下管帅始统领海南地。”琼管安抚司简称“琼管”，也可以说是海南历史上的代称。文中所言“管帅”就是琼管安抚司的主官。
随着对历史资料研究的深入，琼州统领四州的时间应该会更早。据《宋会要辑稿·转运》载: “转运司转运使、副，并以朝官充，掌军储、租税、计度及刺举官吏之事，分巡所部。太平兴国初（976年），皆曰使，又置副使、判官，又置同勾当转运事……广、桂、邕、容、琼等知州皆兼本官转运事，并统于广南转运司，后止琼州兼焉。”可见，宋平南汉后，至少在太平兴国初（976年）前在海南岛设置了转运使，由琼州知州兼任。而实际上，开宝四年，即971年，琼州知州就已兼管转运事务了。
《宋会要辑稿·职官》记载，天禧五年（1021年）正月，广南西路转运司言:“今后琼管转运司阙摄官，望委当司于诸州试到明法摄官内覆试刑名，合格者差摄琼、儋、崖、万安四州判司簿尉。其摄官岁满者，并令磨勘……即发解赴阙。”天禧五年六月，侍御史燕肃言：“'琼、崖、儋、万安四州之地……琼州知州兼琼管四州转运司公事，崖、儋、万安三州十四县知州、知县并系琼管转运司专差，彼处衙前摄官充补临理……’从之。”这表明，在1021年时，海南已设立“琼管四州转运司”（即“琼管转运司”），只是具体设立时间尚无明确的史料支撑。
按照正常情况，转运使属于道或者路一级管理机构的长官，海南各州前后归岭南道、广南道、广南路、广南西路管理，不具备设立转运司的资格，但由于海南处于边境、南溟，位置显要、海产丰富以及本岛和周边地区社会不稳定因素较多、官员不足等原因，朝廷才令琼州管理各州并由知州兼管4州水运转运事务。以此为基础，为避免兼任带来的腐败风险，再单独设立琼管转运司，顺乎情理。“后止琼州兼焉”反映出，广、桂、邕、容等州后来知州不再兼本官转运事，“止琼州兼焉”的特殊性也为琼管转运司的特别设立埋下了伏笔。而南朝梁所设崖州、唐朝所设崖州都督府、琼州都督府都已树立了以州或以州之名设立的机构统领海南的先例，而琼州都督府更是开了以琼州之名统领和代表海南的先河。在历史惯性下，琼州不管是兼理还是正式统领海南全岛事务，都有让其他州心服的社会心理基础。宋朝在海南的这种安排是与其社会稳定、军事安全的形势相适应的，是重文轻武大环境下的特殊现象。
综上所述，虽然“命太子中允周仁浚知琼州，以儋、崖、振、万安属焉”“诏以太子中允周仁俊领琼管五州”等记载已表明当时海南各州是归琼州管理的，转运事务也由琼州知州兼管，琼州有统管海南之实，琼州知州是作为统领全岛州县的最高长官存在的，其职权有如知府，但因宋朝未曾设立统领全岛的“琼州府”，周仁俊的正式官职仍然是知州，这多少让后世慨叹。由于朝廷有“以儋、崖、振、万安属焉”和琼州知州兼管各州转运事务的特别安排，琼州从职能上逐步具备了设立琼管转运司、琼管安抚司的条件。周仁俊确实是宋朝开琼第一人，堪称第一任有实无名的“荣誉知府”，加之明清琼州已升为府，后世依习俗尊其为琼州府知府也是可以理解的。
［本文系海南省哲学社会科学研究课题《海南自由贸易港网络舆情治理与重大意识形态风险防控研究》阶段性研究成果延伸内容，有删节。课题编号为HNSK（ZC）21-117］
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