林 毓 铭
(暨南大学行政管理系 广东 广州市 510632)
中国80%以上的农村家庭都有人进城务工,流动总量达到1.4亿人左右,他们为现代城市的发展忍辱负重,做出了不可磨灭的贡献,却被伦为城市中的弱势群体或边缘群体,遭遇不公正的社会排斥,农民工职业伤害问题尤为突出,一个重要的方面是阶层意识所带来的社会综合症,正视农民工的生存权利,健康权利与劳动权益,建立农民工职业伤害保险与社会保护机制,是摆在决策者面前一项重要任务.
一、农民工的致命伤:职业伤害问题触目惊心
据有关部门统计,全国每天因事故造成死伤的人员当中,80%以上为农民工.几年来,连续发生大规模矿难,遇难者中有不少是农民工.因缺乏劳动保护,中国有毒有害企业超过1600万家,受到职业危害的人数超过2亿,其中绝大多数是农民工(新晚报,2005年1月8日).据国家卫生部统计,2003年全国报告各类职业病发病数为10467例,其中尘肺病发病数占了80%,急,慢性中毒约占20%.上世纪50年代以来中国报告尘肺病例累计近59万人,已死亡14万多人.又据有关报道披露,深圳外来工每年有一万只手臂被机器吞噬.珠三角每年发生断指事故个案至少有3万宗,被机器切断的手指头超过4万截(中国青报,2004-12-31).东莞市社会保障局大岭山分局共对100家企业进行了有关工伤事故方面的调查,涉及电子,家具,五金,印刷,化工,玩具六大行业,这100家企业在2002年1至9月共发生工伤事336宗,受伤人数352人社保在线(
http://www.cnss.cn,2002年12月).
农民工没有得到应有的职业医学检查,职业病患者未得到及时的诊断与治疗.一些个体业主甚至让农民工从事没有任何保护措施的有毒有害作业,又在发病前辞退他们或在发病后打发他们,致使这些打工者的健康受到严重伤害.农村务工人员工作的流动性,不稳定性以及接触职业危害的多样性,复杂性,造成职业伤害的不可预见性明显增多,对务工人员健康的影响难以估计且难以控制;不少企业为了追求经济指标而忽视卫生条件与劳动保护,造成恶性工伤事故或是职业病伤害,追求GDP增长与经济效益的背后,传统职业危害形势依然严峻,新的职业危害相继出现,职业病危害迅速从沿海地区向内陆,中小城市及农村扩散,有害作业范围迅速扩大,职业伤害已经成为中国一个重大的公共卫生和社会问题.
在相当的劳动密集型企业和制造企业,由于农民工的加班加点现象严重,过度疲劳引致精神恍惚,头晕目眩,也导致了工伤事故的大量发生,当媒体讨论中青年知识分子"过劳死"的时候,农民工"过劳死"现象同样不可小视,打工仔因过度劳累猝死的事在外资企业中时有发生.
二、痛定思痛:农民工职业伤事故频发的诱因
(一)劳动强度大,生命健康权被漠视
中国《劳动法》明确规定,劳动者每日工作时间不超过8小时,平均每周工作时间不超过44小时,如果用人单位因特殊原因需要延长工时的,每月最多不超过36小时.但是,在利润驱使与强资本,弱劳动力的格局下,出现了超时加班,拖欠工资,机器吃人等现象,长期加班是珠三角经济模式的一个伴生物,有关企业严重违反《劳动法》规定,平时延长劳动者工作时间长时间加班,劳动条件恶劣,生活质量不高,劳工合法权益无法得到有效保障.有调查显示,绝大部分企业劳工平均月工资在600元以下,92%以上的受调查企业存在不同程度的加班加点,其中近7成企业每周加班超过10小时,个别企业每周加班多达28小时.尤其是在工资待遇低,劳动强度大,工作环境差的劳动密集型企业最为突出.机器设备陈旧落后;没有或不落实安全生产防范措施;强令工人加班加点超负荷工作;工人营养不良,健康状况恶化;工人缺少岗前安全生产培训.一些雇主对农民工生命的淡漠令人震惊,使《劳动法》形同虚设.
(二)以改善投资环境为名,实质投资利益驱动
招商引资,改善投资环境,是各地方政府大搞政绩工程的一个重要方面.除了地方政府在完善基本实施建设,优化美化城镇环境,提高办事效率,实行投商引资的优惠政策等硬环境与软环境之外,一些投资者本身急功近利,利欲熏心,为获取利润不顾劳动者安全健康,鞭打快牛.据报载,在珠三角地区,工伤事故多发生"三来一补"企业及个体私营企业.为了维系与投资方的利益关系,政府监管松弛,管理管力,外来工却不得不忍受超低工资,超常加班和频发的工伤,职业病伤害,是造成大量工伤的深层原因.地方政府,尤其是乡镇管理区和村委会,与投资商建成利益共同体,片面强调改善投资环境和吸引外资,对安全生产,劳动保护工作视而不见,不敢依法提出整改要求.
(三)劳资关系紧张,农民工处于弱势地位
企业是独立的经济实体,至今企业边界模糊,效益成为企业决胜的主要目标函数,加之中国低廉的劳动力成本优势使中国成为世界加工厂与制造厂的一个主要理由.农民工的弱势地位致使劳资矛盾沟通渠道不畅,劳资关系紧张,司法保障对劳动者权益与弱者地位保护的功能性缺位或不足,农民工发生工伤事故,从工伤性质确定,到提起仲裁,最后进入诉讼,要化费漫长的法律程序,极大地增加了外来工的维权成本.高昂的诉讼成本导致外来工没有精力也没有足够的经济支撑通过合法途径维护自身的健康与人身权益.一些企业雇主以漫长的司法程序逼迫农民工以私了就范.据报道,农民工因工伤私了的比例大概在20%左右.这些人在拿到两三万元的赔偿金后被无情地赶出了珠三角.
(四)最低工资制度成为合法借口,使农民工陷入加班陷阱
在珠三角和内陆其他开发区,为节省劳动力成本,绝大多数工厂以最低工资标准作为降低劳动力成本的最佳途径,都按照最低工资水平线来确定工人的底薪.他们或是利用试工期与丰富的劳动力资源频繁更换员工,造成劳资纠纷与社会的不稳定;或是将加班费及津贴算入工资,凑足最低工资;还有的企业尽量压缩员工数量,加大劳动强度,减少工资支出;或是变相通过加班加点,人为地降低了最低工资标准线的价值标准.对于没有就业优势的外出打工农民而言,最大的目标就是多挣钱,在身体最大承受能力下,通过加班加点工资弥补低工资待遇也是他们的心愿,工伤事故的发生大多数是在农民工超强度加班加点而引发的.一些地方政府不愿意提高当地最低工资标准,担心失去当地低廉劳动力成本优势而使招商引资受挫.
三、人性关怀:将农民工纳入城市工伤保险体系
农民工长期游离于社会保障之外现已引起了全社会的关注,农民工作为城市建设中重活,脏活,有毒工种的最大的接纳者与承受者,全社会应该给予他们最大的人性关怀.出于对人格的尊重与政府"以人为本"道德观的建立,城镇社会保障应率先将农民工纳入城镇工伤保险的范围.中国新《工伤保险条例》2004年1月1日起正式施行,条例的目的是为了保障因工作遭受事故伤害或者患职业病的职工获得医疗救治和经济补偿,促进工伤预防和职业康复,分散用人单位的工伤风险.由于新工伤保险条例将覆盖范围扩大到各类企业和个体工商户,这对于一部分在劳动条件差,机器设备陈旧,缺乏必要的安全防护设施,又未对工人进行操作培训和安全教育,安全生产意识薄弱的非公有企业的农民工而言,是一种最有利的社会政策.对农民工的保护也将列入职业卫生服务和职业健康管理的重点,将农民工纳入工伤保险,对于维护农民工基本权益具有重大的现实价值.当然,发生工伤事故得到工伤补偿只是被动措施,由于工伤保险牵涉到一系列的劳动权益,协商谈判,法律诉讼,薪酬管理,后续事务等问题,这些问题的解决与工伤保险制度的结合才能真正从根本上维护农民工的合法权益.
(一)"体面劳动"与劳动权益问题
"体面劳动"是国际劳工组织为应对经济全球化条件下的社会经济问题,特别是劳工问题而提出的."体面劳动"主要是指在自由,公正,安全和具备人格尊严的条件下,获得体面的,生产性的工作机会的权利.1998年国际劳工大会通过的《关于工作中基本原则和权利宣言》明确地规定在经济全球化的背景下,要保障劳动者四个方面的权利,即结社自由并有效承认集体谈判权利;消除一切形式的强迫劳动;有效废除童工;消除就业歧视.中国农民工大量从事的是有毒有害作业或是重活脏活,工伤事故与职业伤害大部分发生在他们身上,存在着典型的就业歧视,雇佣歧视与工资歧视,谈不上体面劳动,一些城市甚至人为地出台外来工职业限制政策,加剧了就业选择的不平等.
消除对农民工的种种歧视,减少歧视偏好,要采取的措施为:其一,进行社会公平教育与人格尊严教育及人性化教育,政府提出的"以人为本"的思想理念为这种教育提供了一个良好的教育平台;其二,促进社会保护,是保护劳动者的生存权,生命权和健康权,主要是指要对于处于弱势地位的农民工群体提供避免遭遇工伤风险和职业伤害的社会性的保护措施.社会保护包括社会保障和职业安全两个方面的内容.社会保障包括对于农民工提供疾病与工伤等方面的社会保险,而职业安全指加强政府对企业生产管理的监督,为农民工提供在职业和卫生方面的安全的工作环境和工作条件,为此国家卫生部特别强调加强对农民工的保护将是职业卫生服务和职业健康管理的重点;其三,对于国民经济生活中必不可少的有毒有害及危险作业,除了加强劳动保护以外,应适当提供政府补贴或企业补贴;其四,建立统一的城乡劳动力市场,减少市场进入障碍是减少对农民工就业歧视市场行为与职业分隔的有效手段.
(二)工伤保险法律制度更需要公力的干预,保护农民工的诉讼权利
中国社会保障法制起步较晚且不健全,多数社会保障法律没有侵权行为法相应的法律救助程序,在工业化过程中,工伤纠纷历史上就属于纠纷最多,矛盾最集中,处理难度最大,诉讼时间最长的劳动保险纠纷,判案从过错责任原则发展到无过错责任原则,职业伤害从雇主赔偿发展到雇主责任保险直到政府举办社会工伤补偿,从私法跨越到社会法,其中不乏进入法律诉讼的漫长程序.工伤保险法是典型的,以生存权保障为理念并付诸于实践的社会保障法,集中体现了对受害人生存权利与健康权利的保障,使之不因劳动能力的丧失而被社会所遗弃.
世界上大多数国家制定了工伤保险补偿方面的法律制度,如美国1971年开始实施的联邦职业安全和健康法案(Occupational Safety and Health Act,OSHA)和1992年开始生效的美国伤残人保护法(Americans with Disabilities Act,ADA)等,与其他社会保障法律制度一起构成了统一的社会保障法.由于农民工特殊的身份与地位,属于最大的受职业伤害的人群,针对农民工流动性大的特点,工伤保险法律制度的构建更需要为农民工提供法律援助与公力的干预,大宗工伤纠纷可以采取听证制度,使预防工业伤害与职业危险的发生成为广义社会保障的特殊内容.工伤保险补偿应当更加社会化,更加富有人文精神,使受到职业伤害的农民工能够获得医疗给付,全残给付,永久性部分伤残给付和遗属给付.死者家属同时能得到更加人性化的关怀与有效的经济支助.
(三)建立协商谈判制度,沟通劳资对话渠道
经济全球化加剧了劳资双方之间权利与信息的不对称,劳资关系紧张,劳资矛盾激烈冲突.中国已经成为世界一个最大的生产工厂,解决劳资关系紧张局面是企业管理和社会管理的一个重要内容.建立协商谈判制度,一般是由政党或利益集团代表一定的社会群体参与协商谈判,进行沟通,并在相互尊重,求同存异的基础上通过让步和妥协达成一致.如在珠三角地区基本以最低工资制度为农民工薪资,新的《最低工资规定》中规定:"最低工资标准的确定和调整方案,由省,自治区,直辖市人民政府劳动保障行政部门会同同级工会,企业联合会/企业家协会研究拟订",显然,在市场失灵的情况下,以政府为主导的"拟定",要比旧的《最低工资规定》中规定的"实行政府,工会,企业三方代表民主协商原则"的三方"民主协商"的权威性大得多.从现实情况看,工资待遇低,劳动强度大,工作环境差的劳动密集型企业缺工问题最为突出,月工资700元以下招工困难.尤其是在珠三角地区2005年再次凸现"民工荒"的情况下,以社会对话与协商谈判解决"三来一补"企业和劳动密集型的制造企业农民工过低工资问题及劳工生产安全问题,促进这些企业改革就业环境与劳动条件,提高最低工资标准,最大程度地降低工伤事故的发生,有助于解决"民工荒"问题.关于农民工加班加点的协商谈判,也需要资方尊重农民工的健康权与人格权,以真正意义上的工会为载体,建立相互理解的信息通道.劳资对话是沟通和协调劳资关系的主要手段,劳资对话的前提是要建立企业信息公开制度,其意义在于避免劳资对抗,实施劳资合作.在企业生产和管理层面上实施集体谈判和职工的民主参与,在地方和国家政府管理的层面上,则主要是实施劳方,资方和政府就劳工问题和劳工政策所实行的三方协商的社会对话机制.真正实施"体面劳动"这一目标,是调整和完善农民工政策的重要契机.
(四)加强政府与非政府组织对工伤保险问题的管理与参与
政府参与维护农民工权益,表现为政府依法行政,积极追讨对农民工的欠薪,严厉惩罚工伤事故的责任人与肇事者,保证在其法治范围内实施农民工的社会保障政策,为民谋利.官方社团共青团中央实施"进城务工青年发展计划",会同中国人寿保险公司等单位,为深圳等11个大城市的进城务工青年免费进行体格检查并赠送30万份人身意外伤害保险,并免费发放《进城务工青年维权手册》,这是动员社会各方面力量为改善农民工生命健康状况做出的有益尝试,以维护农民工的生命健康权益与劳动权益.
在国外,非政府组织(NGO)是政府的合作伙伴,也是公民社会的核心要素,非政府组织所特有的民间性与公益性特征,使它更合适介入社会保障事务,以部分取代政府过高的财务成本与行政成本.珠三角地区是农民工聚集最多的地区,他们被置于当地的社会关系网络之外,劳动与健康权益被漠视,政府也无法给他们足够的保护,社会抱怨情绪与劳资对抗日趋激烈.2002年以来,珠三角专门为外来工维权的NGO已达10多个,他们主要致力于为珠三角数千万民工处理欠薪,工伤等劳资纠纷.如"番禺打工族服务部" 确立了"研究广东省外来工权益状况,为贫困外来工提供法律援助,提高外来工法律意识,推动与促进外来工权益保障事业的发展"为基本宗旨,开展了探访工伤者,提供法律援助,进行职业安全与健康教育,免费诉讼代理等行动.与官方社团及机构联姻,利用舆论工具与民间呼声敦促政府采取行动保护农民工的健康权益.中国非政府组织的作用还非常有限,其潜在功能远没有发挥出来,加强非政府组织建设,是社会保障建设中尤其在牵涉到具体人身伤害的工伤处理中有不可忽视的作用.
参考文献:
[1]程刚,何磊,董伟,珠三角农民工生存状况调查,中国青年报,2004-12月-31.
[2]李桂茹,一个沉重的话题:过劳死 "打工仔"生命权追踪,中国青年报,2001-10-12.
[3]邓莉雅,王金红,中国NGO生存与发展的制约因素,社会学研究,2004年2期.
作者简介:
林毓铭,男,1956年出生,管理学博士,暨南大学管理学院行政管理系教授,主要从事社会保障,商业保险及统计学领域的教学与研究工作.公开发表这些领域的学术论文约160余篇.出版专著,合著,译著,主参编教材约14部.
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