大清有祖制，后宫不得干政，即便贵为皇太后也无权干涉国家政务，这一铁律自皇太极时期就已形成，入关后的诸帝也恪守这一铁律。但到了咸同时期，开始出现了另一个体制——太后垂帘与亲王军机大臣辅政。
咸丰十一年（1861）九月三十日，两宫太后与恭亲王奕䜣联合发动宫廷政变，史称辛酉政变。此后，对晚清政治格局产生了深刻影响的太后垂帘与亲王军机大臣辅政体制正式确立。
需要说明的是，太后垂帘有违清代祖制，而亲王军机大臣辅政则违背了咸丰的遗命。那么这一于清代前无古人之政治体制为何还能够在咸丰驾崩后得以确立呢？原因很简单，那就是咸丰帝的遗诏为太后垂帘和亲王军机大臣辅政体制确立留下了权力空间，为日后该政治体制确立埋下了伏笔。
咸丰十一年（1861）七月十七日，咸丰帝病逝于热河避暑山庄。在他弥留之际，咸丰帝按照清代祖制，建立顾命制度，传谕立载淳为皇太子，著派载垣、端华、肃顺、景寿、穆荫、杜翰、匡源、焦佑瀛等八大臣，尽心辅弼，赞襄一切政务。同时规定，“御赏”与“同道堂”两枚御赐印章为日后下达诏谕的凭信。
当日，顾命大臣便就此行文知照吏、兵两部：“本王大臣拟旨缮递后，请皇太后、皇上钤用图章发下，上系'御赏’二字，下系'同道堂’三字，以为符信，并希转传京外文武各该衙门一体钦遵。”
咸丰帝通过该遗诏对自己后事所作出的安排，是“一种意在调适权力平衡但又必然引起权力争夺的行政制度”。其虽在制度上确保了皇权不致旁落，排除了肃顺等八大臣挟制小皇帝的可能，但却极不小心地为日后太后垂帘与亲王军机大臣辅政体制留下了权力空间。其具体表现在两个方面：
其一，遗诏中有关“御赏”与“同道堂”两枚御赐印章为日后下达诏谕凭信的这一规定，是咸丰帝为防止皇权旁落、权臣专擅局面出现而作的精心安排。
在《热河密札》中对此如是说：“两印均大行（皇帝）所赐，母后用'御赏’印，上用'同道堂’印。凡应用朱笔用此代之。述旨亦均用之，以杜弊端。诸事母后颇有主见，垂帘辅政，盖兼有之。”
“御赏”与“同道堂”两印分别由慈安太后与小皇帝掌管与使用，因皇帝年幼，事实是由母慈禧太后代行其权。两宫太后通过掌握这两枚象征至高无上皇权的印章，实已参与了肃顺等军机处赞襄政务王大臣见面、述旨、过主等全过程，即所谓“（太后）垂帘（八大臣）辅政，盖兼有之”。由此削弱了肃顺等八大臣的辅政权力，达到了咸丰帝“以杜弊端”之目的。当是咸丰帝却未曾料想，他的这一精心安排竟为有清一代未有先例的太后垂帘提供了法定依据。
而更令咸丰帝意想不到的是，他的这一安排实为热河行在的两股争夺中枢决策权的势力，两宫太后特别是慈禧太后与肃顺等顾命八大臣之间的矛盾最终爆发添加了催化剂。
咸丰生前，慈禧便与肃顺矛盾重重，而非肃顺建议咸丰帝“请用钩弋故事”除掉慈禧，更是直接威胁到她的身家性命，慈禧决不会淡然处之，坐以待毙。咸丰身后，慈禧更是与肃顺等围绕太后封号，是否能够干预朝政、垂帘听政等问题展开殊死搏杀。
事情发展到了这个地步，似乎唯有发动政变这一种途径来解决问题了。因此，咸丰帝有关御赐印章为下达诏谕凭信的这一安排实成为辛酉政变发生的一重要诱因，同时亦视慈禧奕䜣取得政变成功的重要前提条件。
其二，载垣、端华、肃顺等八大臣虽贵为辅政之顾命大臣，却无一人为近支宗室。
咸丰帝的这一安排显然有违“亲亲尊贤”的大清家法，其曾祖父乾隆帝在总结治国经验时就指出：“朕惟治天下之道在亲亲。”这一原则几乎贯穿在大清家法之中。而今，咸丰帝却将亲贤并具的恭亲王奕䜣排除在顾命之列，显然有违祖制。
咸丰帝的这一做法使疑问不断滋生，肃顺等八大臣辅政的合法身份也随之遭到严重质疑，如李慈铭就指出“大行未命，懿亲如惠邸之尊属，恭邸之重任，皆不得聆玉几之言，受付金瓯之托，中外皆惑，谓非圣意。”
不论从地位还是能力方面而言，载垣、端华、肃顺之辈都无法与奕䜣相比。他们三人被时人称为“三奸”，沆瀣一气，端华、肃顺又是亲兄弟，三人关系自是非比寻常。其中景寿忠厚有余，而才具不足，位列顾命不过是以额驸之身份聊为点缀而已。其余几位都是肃顺的追随者和支持者。
肃顺是顾命大臣的中坚人物，事实上他在朝中勇于任事，颇受咸丰帝倚重，他与载垣、端华等秉承咸丰旨意唯严是尚、操切从事、屡兴大狱，而使大部分朝廷重臣离其而去。
而恭亲王奕䜣则皆英法议和之机，迅速崛起，时人称其为“磐石之宗，血脉之臣”身望压肃顺端华。因此，京城中形成了以奕䜣为首，以军机大臣文祥、户部尚书宝鋆、钦差大臣胜保为核心的恭党集团。此外，弃肃顺而去的朝廷重臣翁心存、周祖培等也团结在奕䜣周围。
显然，恭党与肃党两大集团是当时除两宫太后以外，最有可能染指中枢决策的两股政治势力。但是，咸丰帝的临终安排却将奕䜣及其成员全部排除在顾命大臣之外，显然激化了本已尖锐的矛盾，而成为两宫太后联合奕䜣发动辛酉政变的另一重要诱因。
综上可见，咸丰帝遗诏为太后垂帘与亲王军机大臣辅政体制的确立留了权力空间。此外，也应看到慈禧作为小皇帝生母的特殊政治地位是该体制能够得以确立的更为深层次的原因。
皇帝生母与嫡母虽有嫡庶等差，但其于清代政治生活中的地位却不可小觑，此皆因清代帝王均以孝治天下，故于宫廷之中皇帝的生母具有“母以子贵”的特殊政治身份。当皇子正式即位，君临天下之时，其生母也就随之被奉为皇太后。
慈禧作为同治帝生母即按该祖制、家法获得了仅次于正位中宫慈安太后的政治地位，而此种政治地位于皇帝年幼之时尤显尊崇。这也正是慈禧太后发动政变成功以及太后垂帘与亲王军机大臣辅政体制能够确立的更为深层次的原因。
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