苗生明、史卫忠、宋英辉、刘艳红、王广聪：关于公益诉讼检察如何保障未成年人权益的讨论

来源：《民主与法制》周刊2022年第8期

苗生明、史卫忠、宋英辉、刘艳红、王广聪：关于公益诉讼检察如何保障未成年人权益的讨论

编者按

2017年，未满14周岁的涛涛（化名）因身上有大面积文身被学校通知暂时休学，父母为帮其清洗文身奔走于各大医院，清洗过程耗时长、费用较高且带来身体伤害。然而，文身店主却曾拒绝家长“不再为涛涛文身”的要求，以“无法律规定”为由，继续为未成年的涛涛提供文身服务，被其父母告上法庭。法院判处被告退还原告文身费用1000元，赔偿清洗文身治疗费用5000元，精神抚慰金1.5万元。年2020，江苏省沭阳县检察院在办理聚众斗殴、寻衅滋事等刑事案件时，发现多名涉案未成年人身上具有不同程度的文身图案，引起检察官重视。但因我国并无法律明文规定禁止未成年人文身，最终检察机关分别对相关行政职能部门及文身店主章某提起行政公益诉讼和民事公益诉讼。21年206月1日起施行的新《中华人民共和国未成年人保护法》第一百零六条规定：“未成年人合法权益受到侵犯，相关组织和个人未代为提起诉讼的，人民检察院可以督促、支持其提起诉讼；涉及公共利益的，人民检察院有权提起公益诉讼。”当天，上述案件在江苏宿迁宣判，判决被告章某立即停止向未成年人提供文身服务，并在国家级公开媒体向社会公众赔礼道歉，成为全国首例“未成年人文身消费民事公益诉讼案件”。公益诉讼作为检察机关的新型职能，在维护未成年人合法权益中将发挥重要作用。然而，未成年人保护领域如何具体展开检察公益诉讼，以合理、精准地保障未成年人权益，仍需落实到制度设计的每个环节，是当前检察机关所面临的挑战。本期分别选取宋英辉、刘艳红两位学者，苗生明、史卫忠、王广聪三位实务部门专家的近期论述，围绕“公益诉讼检察如何保障未成年人权益”这一问题，进行梳理探讨。

专家介绍

苗生明  最高人民检察院检察委员会委员、第一检察厅厅长，法学博士。出版《刑事检察专论》《认罪认罚从宽制度研究》《附条件不起诉的理论与实践》等学术著作。在《中国法学》《中外法学》等刊物上发表论文60余篇。

史卫忠  最高人民检察院检察委员会委员、第三检察厅厅长，法学博士。出版《行为犯研究》《生产销售伪劣商品犯罪的定罪与量刑》等学术著作。在《中国法学》《法学家》《中国刑事法杂志》《人民检察》等刊物上发表论文30余篇。

宋英辉 北京师范大学刑事法律科学研究院教授、博士生导师。出版《刑事诉讼目的论》《刑事审判前程序研究》《刑事诉讼原理导读》等多部学术著作。在《中国法学》《法学研究》等刊物上发表论文百余篇。

刘艳红 中国政法大学教授、博士生导师、刑事司法学院院长。出版《网络犯罪的法教义学研究》《实质刑法观》《实质犯罪论》《实质出罪论》《走向实质的刑法解释》《行政刑法的一般理论》等多部学术著作。在《中国社会科学》《中国法学》《法学研究》等刊物上发表论文200余篇。

王广聪 最高人民检察院第三检察厅二级高级检察官助理，法学博士。出版未成年人刑事审前程序、中小学生普法教育、未成年人公益诉讼方面专著3部。在《中国青年社会科学》《中国刑事法杂志》等核心期刊发表论文20余篇。

问题一：保障未成年人权利的公益诉讼制度是如何演变的

苗生明：公益诉讼检察的开放性及其逐步探索

新时代背景下，最高人民检察院确定了刑事、民事、行政和公益诉讼“四大检察”法律监督总体布局，这是以权力对象为标准对检察权进行的分类，改变了以批捕、公诉、反贪等刑事职能为标准的传统分类方式。

　　与刑事、民事、行政检察工作相比，公益诉讼检察工作具有更强的开放性。目前，公益诉讼被限定在较为严格的范围内，主要涉及生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让、英烈名誉保护等领域。虽然《民事诉讼法》和《行政诉讼法》在列举检察机关提起公益诉讼范围时使用了“等”字，其含义是在没有明确授权之前，检察机关应审慎地在其他领域开展公益诉讼工作。将检察公益诉讼的范围进行必要的限缩，是由公益诉讼工作开展的初级阶段决定的。由于检察公益诉讼工作尚处于起步阶段，需要在重要领域内摸索经验，待时机成熟时再由检察机关全面承担起公益诉讼的职责，是较为稳妥的做法。但是，党的十八届四中全会从强化对行政权力的制约和监督的角度强调了检察机关的监督职权，最终所期望实现的应当是检察机关在涉及国家利益和社会公共利益的全领域均承担起监督职能，而不仅仅局限于少数领域，“等”字的运用也为公益诉讼范围的扩大预留了空间。对此，检察机关应尝试在与限定领域具有相当性、为人民所关切的范围内开展公益诉讼工作。如除食品药品安全领域外，探索其他与人民生活相关的互联网安全、电信消费等领域开展公益保护；在英烈名誉权保护之后，探索对未成年人、老年人、残疾人权益进行特殊保护等。

　　“四大检察”布局要求在检察机关内部进行权力分工，但这并不意味着“部门本位主义”，检察审查应打破部门法壁垒，发挥法律监督的整体效能。一是从刑事领域延伸至民事、行政和公益诉讼领域。刑事追诉与公益诉讼涵盖的生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护等领域，必然存在涉法问题上的重叠，需要对相关案件在刑事、民事、行政领域是否存在违法情形进行全面审查，做到指控犯罪和刑事附带民事、行政公益诉讼的有机组合。二是从民事、行政和公益诉讼领域延伸至刑事领域。三是通过专门机构全面履行审查权。为了实现维护公共利益的重大目标，发挥专业化、集约化优势是检察审查的发展方向，在国际范围内，金融检察院、反恐检察院等专门检察院相继产生，可见组建专门检察机构是全面履行检察权的重要手段。如未成年人的司法保护涉及刑事、民事、行政等领域，如果按照传统业务的视角，难以在每个领域、每个案件中都充分关注未成年人利益，必须打破检察机关内设机构职责分工的传统格局，在有条件的地方探索成立少年检察院。因此，在公益诉讼检察领域，检察机关要密切与公益组织的协作，加强与公益组织的信息共享，找准公益诉讼的方向，参与对各种国家和社会公共利益的保护，通过检察建议、提起公益诉讼等方式提升司法供给能力，积极回应人民群众的诉求。

史卫忠：我国未成年人检察工作的转变与新形势

2018年年底最高检成立第九检察厅，全国未检工作在专业化、规范化、社会化方面得到快速发展。年2020是未检工作发展史上很重要的一年，有几个里程碑式的事件：一是召开第一次全国未成年人检察工作会议，二是下发《最高人民检察院关于加强新时代未成年人检察工作的意见》，三是下发关于稳步全面推进未成年检察业务统一集中办理工作的通知。通过一系列事件，将未检的“四梁八柱”搭建起来，未检工作发展的方向任务、指导思想、基本原则、具体措施以及履职边界等得以确立，中国特色的未成年人检察制度初步形成。

我国未成年人检察工作的现状，可概括为“六个转变”。一是从只办理未成年人犯罪案件、教育挽救涉罪未成年人，向同时办理侵害未成年人犯罪案件、保护救助未成年被害人转变，双向保护原则得到更好的体现；二是对未成年人犯罪从强调宽缓化处理，逐渐转变到精准帮教、依法惩治、有效管束、促进保护并重，教育挽救效果不断提升；三是从传统的未成年人刑事检察逐步向综合、全面司法保护转变，充分发挥“四大检察”职能，促进各领域、全流程未成年人权益的保护；四是从强调检察机关法律监督，向同时注重沟通配合，凝聚各方共识转变，努力实现双赢多赢共赢，促进形成齐抓共管格局；五是从注重围绕“人”开展犯罪预防，向更加积极发挥职能，促进社会治理创新转变，把个案的“点”扩展到治理的“面”，推动从源头上做好未成年人保护工作；六是从各地检察机关积极探索自下而上，向最高人民检察院加强顶层设计转变，未检专业化、规范化、社会化建设取得长足发展。基于以上转变，我们可以认为，中国特色社会主义未成年人检察制度初步形成。

　　未检工作面临的新形势表现在，全社会对未成年人保护工作日益重视，深层次、体制性、全局性问题日益突出，犯罪形势、网络时代、体制改革等外在环境发生变革，人民美好生活需要和未检发展不平衡不充分存在矛盾。这些形势对我们未检工作来说，要求更加迫切、形势更加严重、任务更加繁重，具体来讲包括：其一，司法保护的要求更加迫切。其二，需要解决的问题更加突出。包括未成年人犯罪复杂多样，表现在未成年人犯罪数量连续下降趋于平稳后又有所回升，聚众斗殴、寻衅滋事、强奸犯罪人数开始上升，严重暴力犯罪总体下降趋势明显但恶性案件频发，未达刑事责任年龄未成年人引发关注；未达刑事责任年龄未成年人干预处置和罪错未成年人分级干预制度的落实任重道远；侵害未成年人犯罪持续增加；未成年人保护方面有法不依、执法不严问题不容忽视，如何让相关部门及人员自觉接受监督、形成保护合力，考验检察智慧与责任担当，等等。其三，具体承担的任务更加繁重。包括双向保护、综合保护、全面保护逐步深入，检察机关既是国家公诉人，也是国家监护人，更是儿童权利监督人；未成年人司法的主导责任日益明显，检察机关发挥未成年人司法的主导责任，既是制度使然，也是历史使然，更是发展必然。要推动认罪认罚、附条件不起诉等制度的落实，凸显“发动机”作用；“两法”修订新增制度落实成为履职要求，家庭、学校、社会、网络、政府、司法六大保护与未检工作密切相关，法律监督、支持起诉、公益诉讼、专门矫治教育、家庭教育指导等方面任重道远。

王广聪：检察公益诉讼成人司法与传统少年司法均具有局限性

对四大领域之外开展公益诉讼的问题，学界曾经围绕“等”字应当作“等”内解释还是“等”外解释产生了分歧意见。坚持“等”内观点的学者认为：检察公益诉讼的职责范围应该严格遵守法律规定，对于办案范围的拓展，需要有相应的文件予以授权。而坚持“等”外观点的学者认为：除了法条罗列的四个领域之外，还存在大量因行政机关违法行使职权或不作为导致国家利益、公共利益受侵害的案件，扩展公益诉讼受案范围对于及时保护公益是现实而必要的。这种争议对未成年人公益保护范围的确定产生一定影响。涉及未成年人主体的公益诉讼案件，往往被局限在食品药品安全领域，基层检察机关的一些“等”外探索法律依据并不明确。未成年人公益诉讼司法保护效果不彰，并非因为未成年人公共利益“要保护性”不足，也不是因为未成年人公共利益受损不严重，而是因为未成年人公益诉讼制度依附于现行公益诉讼制度的框架之下，缺乏对未成年人这一特殊主体的关照。

　　从检察公益诉讼的整体构造来看，基于法律监督职权的司法克制本性和尊重行政权力广泛管理权特别是初次判断权，在检察公益诉讼起步阶段，将案件受理范围进行严格限定，采用明确列举的法律设定。这种立法有限授权是必要的：一是有助于规范检察权的行使；二是有利于集中力量解决好公益突出的问题；三是有利于积累试点改革的经验。检察公益诉讼成人司法的特点，造成了涉及未成年人对象的公益诉讼案件，局限在食品药品安全领域，这样的立法设计在检察机关公益诉讼办案实践中得到体现。在更为宏观的领域，办案数量反映出涉及未成年人特殊主体的公益诉讼在整个公益诉讼构造中处于边缘地位。由此可见，对于公益诉讼这一制度推进的新型诉讼机制，未成年人公益诉讼权利保护效果不彰，原因在于未成年人公益诉讼依附于成人公益诉讼的制度框架之下，尚未作为一项独立品性的制度革新有力展开。未成年人毕竟是一个特殊群体，作为一个弱势群体确实存在话语权不足的问题。因此，不能只在成人司法公益诉讼的框架下，来简单适用未成年人这一特殊主体的公益诉讼问题，而是需要对制度设计的成人思维进行必要反思。

　　公益诉讼是风险社会未成年人集体安全的司法应对方式之一。为什么在学习借鉴传统少年司法个体主义经典模式之外生长出公益诉讼？这涉及我国未成年人公益诉讼兴起所面临的社会背景问题。第三次工业革命以来，人类在享受现代科技进步给日常生活带来的物质和精神满足的同时，科学和技术所具有的“双刃剑”性质，也使得人类社会不得不面对日益滋生的众多危险来源。虽然风险社会所造成的影响是遍及现代社会中所有人的，但是由于未成年人群体是典型的依赖人群，未成年人生理心理发育的特殊性决定他们在家庭、社会生活中处于弱势状况，处于最易受伤害地位。

　　众所周知，我国社会转型时期未成年人群体从食品安全、环境安全到网络空间安全等领域面临着一系列群体安全问题，并且爆发了一些社会广泛关注的“毒奶粉”“毒草坪”“黑校车”等案件，这是现代风险社会条件下对未成年人权益保护提出的新课题。具有扩散性的危及不特定多数未成年人权益的风险对我国少年司法传统模式至少带来两个方面的重要挑战：一是群体的共同安全问题。少年司法传统的个体主义权利维护方式，已经不能完全覆盖风险社会不特定多数未成年人面临的集体危险或损害。二是风险的预防问题。少年司法机制传统的事后处置模式无法发挥法律的御前功能，只能眼睁睁地看着从危险到实害的产生。

　　公益诉讼产生的历史性意义在于它突破了近代以来传统的政治法律理论的框架，这种新型诉讼机制的特点在于超越传统的直接关系人的起诉权发动的限制，将保护公益的司法大门向普通民众敞开，给私人以司法武器来保护社会公共利益。归根到底，作为一种新型的诉讼机制，公益诉讼的开放性能够适应风险社会的不确定性，将可能危害的行为纳入提起诉讼的范围，一定程度上能够最大限度预防和减少社会公共利益的损失。它成为扩展权利、形成政策、社会变革、保护弱者权利最有力的武器之一。这些权利包括：避免贫困、无知和歧视的自由，获得健康环境、社会保障的权利，以及保护免受大规模的金融、商业、公司甚至政府的压迫和欺诈的权利。

问题二：新《未成年人保护法》如何推进公益诉讼展开

史卫忠：“两法”赋予检察机关更重的法律监督责任 

随着未成年人保护法律体系的不断发展完善，未成年人保护有法可依的问题基本解决，但有法不依、执法不严的问题仍时有发生。尽管宪法对检察机关的法律监督职能作出明确规定，但由于未成年人保护和犯罪预防工作涉及面广、职能部门多，加上缺少对监督范围、内容等具体规定，一定程度上影响了检察机关法律监督职能的发挥。新修订的《未成年人保护法》第一百零五条规定：“人民检察院通过行使检察权，对涉及未成年人的诉讼活动等依法进行监督。”新修订的《预防未成年人犯罪法》第六十条规定:“人民检察院通过依法行使检察权，对未成年人重新犯罪预防工作等进行监督。”“两法”聚焦涉及未成年人的诉讼活动和未成年人重新犯罪预防工作，以“等”字托底，既突出了涉未成年人法律监督工作重点，也反映出未成年人保护和犯罪预防工作的复杂性、特殊性。检察机关进行法律监督工作的内容并不限于诉讼活动和重新犯罪预防工作，对于诉讼活动和重新犯罪预防工作以外涉及未成年人权益的，可以通过提出检察建议等方式行使检察监督权，以“一号检察建议”监督落实为牵引，立足未成年人检察职能，注意发现涉未成年人案件背后暴露出来的社会问题，通过检察建议、纠正违法、支持起诉、公益诉讼等多种方式，依法督促相关职能部门履职尽责，促进未成年人保护制度建设和社会综合治理，努力做到“办理一案、治理一片”。

　　一是坚持督导而不代替。新修订的未成年人保护法提出，保护未成年人是社会共同的责任。只有各职能部门和相关主体依法履职尽责，才能把未成年人保护相关法律法规落到实处。职能部门和相关主体工作专业化、专门化、社会化特征明显，是未成年人保护的基础性工作，检察机关必须紧紧依靠、助推落实，而不是有缺补位、不足替代。检察机关在专项行动中发现有关单位未尽到未成年人教育、管理、救助、看护等保护职责的，应当根据《未成年人保护法》第一百一十四条的规定，向该单位提出建议，督促其承担法律义务和法定职责。

　　二是坚持在办案中监督、在监督中办案。检察机关对法律监督与诉讼办案一身二任、职能一体两面。“两法”明确人民检察院通过行使检察权，对涉未成年人的诉讼活动、未成年人重新犯罪预防工作等依法进行监督。法律监督的内容并不限于诉讼活动，对诉讼活动之外涉及未成年人权益的，检察机关也可以行使检察监督权。在对涉及未成年人的诉讼活动、重新犯罪预防工作依法进行监督的基础上，未成年人检察在专项行动中应当充分履行刑事、民事、行政、公益诉讼“四大检察”职能，深入推进未成年人检察业务统一集中办理，在办案中发现未成年人保护执法司法中的违法线索和问题，通过检察建议、纠正违法等方式，依法开展未成年人保护法律监督，不断深化未成年人全面综合司法保护。

　　三是坚持政治效果、法律效果、社会效果相统一。“未检工作没有止境”，检察机关在专项行动中要推动解决未成年人保护的普遍性、系统性、源头性问题，推动解决人民群众反映强烈的未成年人保护热点、难点和痛点问题，建立解决问题的长效机制，促进未成年人保护制度建设，推动相关法律制度进一步完善。要将专项行动与“我为群众办实事”实践活动有机结合起来，通过专项行动，努力做到“办理一案、治理一片”，努力为人民群众提供更优质的检察产品，厚植党的执政基础。

　　四是坚持双赢多赢共赢。未成年人保护是一项系统工程，需要全社会共同参与。只有凝聚各方面力量，才能形成未成年人保护合力。检察机关在专项行动中要充分运用政治智慧、法律智慧、监督智慧，积极参与未成年人保护工作协调机制建设，认真履行专门教育指导委员会成员单位职责，加强与公安、法院，政府有关部门，共青团、妇联、关工委等组织的协作配合，形成良性、互动、积极的工作关系，共同保障未成年人合法权益，推动完善“家庭、学校、社会、网络、政府、司法”未成年人保护大格局。

　　检察机关是保护社会公共利益的重要力量，加强未成年人公共利益的保护，是检察机关勇于担当的责任。新修订的《未成年人保护法》第一百零六条规定，未成年人合法权益受到侵犯，涉及公共利益的，人民检察院有权提起公益诉讼，为检察机关开展未成年人保护公益诉讼提供了明确法律依据。目前，未成年人检察公益诉讼已由点到面，全面开展。办案中我们发现，未成年人检察公益诉讼涵盖领域和监督对象多样化，公安、教育、文化和旅游、广播电视、工信、市场监管、交通运输等职能部门均有可能涉及。检察机关牢牢抓住“公共利益”这个核心，体现未成年人特殊、优先保护政策，在专项行动中确定了侵犯未成年人合法权益涉及面广、社会影响大、后果严重，人民群众反映强烈、迫切期盼解决的重点问题。比如，涉及未成年人的食品、药品、玩具、文具、儿童出版物和游戏游艺设备、游乐设施等，与未成年人身心健康联系密切，关系到不特定多数未成年人的利益，有必要重点保护。

宋英辉：确立国家亲权理念赋予检察机关重要职责

修订后的《未成年人保护法》在总则第三条第一款中，确立了国家责任原则，为了更好地与联合国《儿童权利公约》相衔接，将原来的《未成年人保护法》中规定的“未成年人享有生存权、发展权、受保护权、参与权等权利”修改为“国家保障未成年人的生存权、发展权、受保护权、参与权等权利”。国家亲权是指国家基于未成年人最大利益的考量，可以超越父母的自然亲权，介入与未成年人相关的事项。国家亲权是设计未成年人法律制度所遵循的基础性理念之一，该理念在法律中外化为国家最终（兜底）责任原则。

　　检察机关是国家法律监督机关，新修订《未成年人保护法》赋予检察机关在践行国家亲权理念、保证国家最终责任落地方面以重任。其第一百零五条规定：“人民检察院通过行使检察权，对涉及未成年人的诉讼活动等依法进行监督。”该规定表明，凡是涉及未成年人的诉讼活动，不论案件当事人是否为未成年人，检察机关都要监督；而且对于诉讼以外“等”活动，也可以监督。这与以前《刑事诉讼法》《民事诉讼法》《行政诉讼法》规定的检察机关对诉讼或者裁判的监督明显不同。因此，在我国未成年人保护“双引擎”驱动的基本架构中，检察机关负有最终的监督职责，这种监督职责不限于诉讼活动，也可以延伸到成为案件之前的政府管理活动中。这也体现在新修订《未成年人保护法》第一百零六条的规定中，即“未成年人合法权益受到侵犯，相关组织和个人未代为提起诉讼的，人民检察院可以督促、支持其提起诉讼；涉及公共利益的，人民检察院有权提起公益诉讼”。未成年人是国家的未来、民族的希望，保护未成年人本身就是维护国家和社会公共利益的需要，检察机关作为国家和社会公共利益的代表，被赋予督促、支持起诉和提起公益诉讼的职责，无论是法理上，还是我国未成年人保护“双引擎”驱动的基本架构设计上，都是毋庸置疑的。

刘艳红：未成年人公益诉讼案例探讨与新《未保法》修订

新《未成年人保护法》的司法保护专章第一百条规定，“公安机关、人民检察院、人民法院和司法行政部门应当依法履行职责，保障未成年人合法权益”；第一百零六条正式确定了未成年人检察公益诉讼制度。21年203月审结的全国首例未成年人网络保护民事公益诉讼案审理认为，未成年人个人信息利益本身具有社会公共利益的属性，但并非任何侵犯未成年人利益的案件都可以作为公益诉讼案件。该案系民法典实施及新《未成年人保护法》修订后，检察机关针对“未成年人网络保护”提起的民事公益诉讼全国第一案。在有关少年文身的另一案件中（见编者按），关于能否为未成年人文身，我国并没有明确的禁止性法律规定，这在一定程度上导致卫健委、市场监督管理局等行政职能部门在监管过程中存在寻找行政处罚依据难题。检察机关调查后认为，文身使用的涂料存在有毒成分，危害未成年人健康；在洗除文身环节，由于资质问题还存在有非法行医之嫌。检察机关对行政职能部门提起行政公益诉讼；与此同时，检察机关以给不特定未成年人的身心健康带来很大损害之由，提起民事公益诉讼。在该案中，检察机关积极开展未成年人公益诉讼工作，也是符合民法的私权保护原理，最大限度保护未成年人在新型消费领域的权利。尽管我国多部法律法规都有对未成年人合法权益的规定，但在实务中，法律法规悬置进而忽视甚至侵害未成年人合法权益的行为层出不穷。作为社会组织的保护监管职责，更多地起到司法判例警示和提醒作用，也多倾向于对个案的治理；检察机关作为国家保护角色的最终责任需要更多探索与作为。第一，未成年人检察公益诉讼处于起步阶段，制定的法律法规与法律政策缺乏实践衔接，具体适用规范存在难题。第二，未成年人检察公益诉讼的范围界定存在争议，对未成年人群体公共利益，是采取广义办案标准，还是采取限缩检察权的严格解释标准理解不同。第三，在未成年人保护方面存在不同行政机关、司法机关工作交叉与分工不明的问题，导致多部门协同未能形成保护与打击合力。

王广聪：增设公益诉讼条款明确诉讼活动的法律依据

在年2020《未成年人保护法》修订以前，未成年人公益诉讼实践探索面临着立法设计成人视角对未成年人这一特殊主体公共利益的针对性考虑不足，加之公共利益概念本身的模糊性，事实上司法实践中未成年人公益诉讼适用的案件范围经历了艰难的“等”外探索。修订后的《未成年人保护法》第一百零六条通过在单行法增设公益诉讼条款的方式，解决了未成年人检察公益诉讼实践探索上位法授权不足的障碍，为检察机关依法开展涉及不特定多数未成年人公共利益的诉讼活动明确了法律依据。从贯彻落实未保法修改精神的工作全局，公益诉讼对未保法修改特别强调的国家责任立场，具有以诉讼机制予以实现的特殊价值。

　　其一，探索建立检察机关提起公益诉讼制度，目的是充分发挥检察机关法律监督职能作用，促进依法行政、严格执法，维护宪法法律权威，维护社会公平正义，维护国家和社会公共利益。设定公益诉讼的制度意义在于，通过发挥公益诉讼监督行政机关依法行使行政职权的功能，在行政权与司法权之间建立起司法监督行政的具体制度。同理，对于未成年人权利保护的行政责任履行虚化问题，特别是怠于履职的行政不作为，检察机关可以通过提起公益诉讼督促行政机关依法履职。比如，有的基层检察机关针对学校周边商店向未成年人销售“私彩”的违法经营问题，通过公益诉讼发现问题并提出改进建议，以公益诉讼为倒逼机制，推进政府专门制定开展校园及周边环境集中整治工作实施方案，明确了市场监督管理部门、文化管理部门、教育行政部门等相关单位的具体职责任务和整改措施，实现督促不同的行政管理主体履行职责。经过公益诉讼的诉前治理，已经在当地县域范围内所有学校周边杜绝这一类违法经营活动。这样，公益诉讼的督促整改，涵盖了涉及不特定或多数未成年人的生活、健康等相关事务的公共利益，能够发挥弥补管理漏洞的兜底作用，进而修复受损的未成年人的公共利益，保障了未保法得到有效实施。

　　其二，从结构与功能视角理解，未成年人公益诉讼本质上是一种偏重督促行政履职的司法机制，容易将行政管制没有发现或不愿意呈现的问题显现出来，在一定程度上弥补行政治理之不足，并且建立起行政管制与司法治理相互依存的公益保护行动链接，形成多元治理机制在公益保护层面的耦合。这正是未成年人公益诉讼制度有助于改变行政机关怠于履行未成年人保护职责的关键价值所在。

问题三：如何把握未成年人公益诉讼检察的受案范围

宋英辉：需探索未成年人保护重点领域的公益诉讼

检察机关将侵犯未成年人合法权益、涉及公共利益的行为作为公益诉讼的对象。但并不是所有侵犯未成年人合法权益的行为都能成为公益诉讼的对象。

　　侵权行为成为公益诉讼对象需满足两个条件：一是针对不特定的未成年人，二是涉及公共利益。

　　以往探索中，有关未成年人保护的重点领域，是在司法实务工作中逐步确立起来的，在法律规范上缺乏明确规定，使得实践中各地检察机关执行标准不统一，受案范围在不同程度上存在差异。在最高人民检察院发布《全国检察机关“检爱同行共护未来”未成年人保护法律监督专项行动实施方案》中，检察机关确定了未成年人保护公益诉讼的受案标准，即侵犯未成年人合法权益涉及面广、社会影响大、后果严重，人民群众反映强烈、迫切期盼解决的重点问题。

　　根据这一标准，检察机关又划定了未成年人保护的重点领域，包括食品、药品、玩具等，特别是互联网领域中网络产品和服务提供者侵犯未成年人合法权益的问题。围绕这一问题，检察机关与其他相关部门密切配合，加强对未成年人网络保护工作的监督检察，加大对网络平台企业的监督力度，监督网络产品和服务者履行预防未成年人网络沉迷、及时处理涉未的投诉、举报义务。

　　可以说，检察机关提起涉及未成年人保护公益诉讼，落实对涉及未成年人公共利益重点领域的治理，是新时代检察机关参与社会治理的创新发展。在实际生活中，有些行业或者领域尚存在许多未被重视但却影响未成年人身心健康与安全的问题。检察机关采取公益诉讼方式向企业和市场传达何种行为合法、何种行为违法的信号，有利于弥补行业监管不足，推动行业规范运营，也有利于企业参与国际竞争，增强了企业关注未成年人保护的主动性、自觉性，达到了保护未成年人、促进行业发展的良好效果。

刘艳红：在法律允许的范围内提倡泛化解释

新《未成年人保护法》第一百零六条并未规定未成年人检察公益诉讼的具体范围和领域，只在学校保护、社会保护、网络保护、政府保护等部分说明未成年人权利保护的关注点和禁止性规定。这就意味着检察公益诉讼所保护的未成年人可诉讼权利具有认定上的调整和可解释的空间。

　　目前，新《未成年人保护法》仅规定了检察机关工作范围为督促、支持职能的“未成年人合法权益受到侵犯”与公诉职能的“涉及公共利益”，并未明确规定未成年人检察公益诉讼的权利保护范围，具有较强的开放性与可解释性。基于《民事诉讼法》《刑事诉讼法》《行政诉讼法》相关规定，公益诉讼被限定在较严格范围内，主要涉及生态环境和资源保护、食品药品安全等领域。有学者指出，尽管列举检察机关提起公益诉讼范围时使用了“等”字，其含义是在没有明确授权之前，检察机关应审慎地在其他领域开展公益诉讼工作。但是，未成年人检察公益诉讼具有特殊性，它是国家治理体系现代化与国家保护最终责任的体现，应坚持未成年人群体可诉讼权利保护泛化解释立场。

　　在我国宪法中，公共利益包括国家利益和社会公共利益，是整个社会群体的整体性权利，具有公民对象的不特定性。我国检察机关代表的公共利益建立在“集体权利观”之上，即法律所保护的权利包含个人权利和集体权利两种形式。未成年人群体公益诉讼可以理解为与其密不可分的国家利益与社会公共利益，还包括未成年人群体的特殊化群体利益。因此，只要行为的侵害不是限于某个特定未成年人，即可构成涉及公共利益。

　　新《未成年人保护法》涉及未成年人群体公共利益的领域与表述较多，包括第三十六条保障校车安全；第四十五条保障交通优惠票价的平等权；第五十五条生产、销售符合国家或行业标准的食品、药品、玩具、用具和游戏游艺设备、游乐设施；第五十八条学校、幼儿园周边不得设置营业性娱乐场所、酒吧、互联网上网服务营业场所等；第五十九条禁止向未成年人销售烟、酒、彩票或者兑付彩票奖金；第七十二条网络信息安全保护等等。新《未成年人保护法》作为保护未成年人的特别法，与《预防未成年人犯罪法》相同，都应基于最有利于未成年人原则，以特别法优于一般法的要求准确适用。未成年人检察公益诉讼保护范围的确立，可通过未成年人食品安全、校园周边安全、未成年人网络安全以及其他安全保护等专项司法实践治理，探索更多的实践路线。

王广聪：应探索类型化的具体受案领域

未成年人作为一个整体被认为属于公共利益，并不能直接成为检察机关启动公益诉讼的理由，否则会导致只要是涉及未成年人主体的案件，国家公权力就可以公共利益为名介入的宽泛理解。对于公益诉讼所保护的公共利益的范围边界，应当秉持一种有特定主体的法律观，而不是大而化之、无指向的不特定的多数人。因此，公益诉讼的司法保护目标不是抽象的，而应聚焦需要政府责任维护的相对具体的不特定多数的未成年人利益。应该准确把握未成年人公益诉讼主体对象“复数性”的特点。这样的公共利益的界定，是以这种群体的不特定性以及所具有的开放性为标志。因此，针对维护个人的、甚至人数很多封闭对象的未成年人的利益，都不宜界定为未成年人检察公益诉讼保护的案件适用范围。过于宽泛理解“公共利益”并不符合法定性与复数性结合的公益诉讼规律。以《未成年人保护法》对未成年人公共利益保护的规定为主要索引，结合未成年消费者的视角初步将未成年人公益诉讼的案件范围明确为以下几个方面：（1）危害不特定多数未成年人的食品药品安全领域；（2）危害不特定多数未成年人的环境安全领域；（3）危害不特定多数未成年人的受教育权利领域；（4）危害不特定多数未成年人的游戏权益领域；（5）危害不特定多数未成年人的网络权利领域。

　　其一，我国公益诉讼司法实践迅猛发展的直接动力来源于政策指引和立法授权。从公益诉讼整体的发展趋势看，未成年人公益诉讼显然是一个后发的特殊领域，处于刚刚起步的初级阶段。我们希望未成年人公益诉讼案件的适用范围没有太多边界限制，因为，这种开放性的立场能够最大限度维护不特定多数未成年人的合法权益。但是，对于处在起步阶段的我国未成年人公益诉讼来说，检察机关自身办理公益诉讼案件的能力和经验是有限的，需要坚持实事求是的原则并且量力而行的态度，将有限的司法资源及时投放到亟须保障的未成年人公共利益领域，这实际上也是在尊重我国儿童福利发展现实条件的基础上做出的必要取舍。

　　其二，一国确定公益诉讼案件范围的宽窄总是受制于该国政治经济发展水平、法制建设进程以及社会需求程度等多种因素，也有司法机关自身能力等具体因素。具体来说，未成年人公益诉讼不可能毕其功于一役，一下就建立起未成年人权益完善、高标准的受案范围。因此，不建议笼统按照不特定多数未成年人本身就是公共利益的泛化标准，无限制适用公益诉讼。而是考虑以未成年人保护法为索引，对不特定多数未成年人合法权益遭受损害或者面临危险情况，进行类型化的公益诉讼司法保护。比如对未成年人特别是农村未成年人受教育权保障问题，控辍保学政策实施状况问题，以政府保障校车为代表的公共交通建设问题，是否有危房建筑、有毒有害设施的校园环境安全问题等具体的公益诉讼适用范围。这样的列举即便在某一历史时期可能存在一定的局限，但毕竟为受案范围设定了一个相对明确的标准，也为进一步完善发展奠定了现实基础。

〔文献来源〕

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　　史卫忠、范向利：《“两法”施行背景下未成年人检察工作高质量发展路径探析》，载《中国检察官》21年20第11期。

　　史卫忠：《充分履行“四大检察”法律监督职能助力完善未成年人保护大格局——最高检九厅负责人就〈全国检察机关“检爱同行 共护未来”未成年人保护法律监督专项行动实施方案〉答记者问》，链接

https://www.spp.gov.cn/spp/xwfbh/wsfbt/202104/t20210429_517069.shtml#3，2022年2月28日访问。

　　史卫忠：《新时代未成年人司法—以未成年人检察发展为视角》，21年207月6日北京师范大学未成年人检察研究中心“未成年人法学讲坛第二期”，链接

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　　宋英辉：《国家亲权：未成年人检察职能定位的基础理念》，载《国家检察官学院学报》21年20第1期。

　　宋英辉、刘铃悦：《〈未成年人保护法〉修订的基本思路和重点内容》，载《中国青年社会科学》年2020第6期。

　　刘艳红、阮晨欣：《未成年人检察公益诉讼泛化保护路径》，载《中国检察官》21年20第6期。

　　王广聪：《未成年人公益诉讼与少年司法国家责任的拓展》，载中国检察出版社21年20版。

　　王广聪：《未成年人公益诉讼受案范围的逻辑》，载 《中国检察官》21年20第2期。

　　王广聪：《以公益诉讼促进实现未成年人保护国家责任》，载 《检察日报》年202011月16日。

　　王广聪：《未成年人公益诉讼规范发展的思考》，载 《人民检察》年2020第23期。

　　王广聪：《从新修订的未保法理解未成年人公益诉讼》，载孙谦主编：《中国未成年人司法制度研究》，中国检察出版社21年20版

编辑：欧达苑 芦佳琪