“企业不管国有还是民营，脱离了政策支持谁也转不动。”秦皇岛公交公司的前高管李峰有几分无奈与伤感，但这个已经61岁的男人随即又显得自信满满，“这些年，我无愧于心。不过，这次不改制（改成国有）我也完全HOLD不住了。真到走的时候，还是舍不得。”
李峰将一头染过的黑发向后梳着，白色休闲对襟外衫勉强能把肚子遮盖好，宽松的牛仔裤显得很飘逸。他的手机时不时响起，哪怕退休了，他还是爱交际。
李峰在秦皇岛公交公司领导岗位上工作了20个年头，见证了秦皇岛公交公司从国有改制民营又收归国有的全过程。“说心里话，我觉得民营比国有好一些。”
2002年12月28日，秦皇岛公共交通总公司被企业内部职工买走，成立秦皇岛公共交通有限责任公司。成立长达27年的国有秦皇岛公共交通总公司宣告结束，取而代之的是新成立的民营的秦皇岛公共交通有限责任公司。张小军22岁退伍后进秦皇岛公司，从司机干起，一干就是30年。民营后不久，他升任总经理，总结11年的民营时光，张小军说“痛并快乐着！”
如今他转身又成为新的国有公交公司的总经理。他感叹公司两度体制变迁一直被历史的洪流裹挟着前进。两次改制自己都觉得“有挑战、有希望、也有失落”。
回归国有的政策因素
2014年5月30日，秦皇岛公交公司的车轮驶进了新一站。秦皇岛市举行公交公司股权回购签约仪式，由市政府出资，委托秦皇岛交通建设投资有限公司作为回购主体，与公交公司签署股权回购协议，以5492.31万元实现股权回购，公交公司回归国有。这意味着公交公司在民营11年后正式结束,秦皇岛市重新组建起完全国有化的新公交公司。
秦皇岛市的公交公司由2002年改制为民营企业。11年来，公司共自筹资金近2.05亿元购进了600多台公交车，陆续投入到了运营生产中，建成开发区旭硝子汽车站，运营里程由509公里增加到630公里，运营路线由35条增加到42条，票款收入由6100多万元增加到1.4亿元，出行分担率由8.5%增长到16.9%。
改制初期，公交公司运营良好，打破了“产权单一、政企不分”的经营体制，减轻了政府负担，实现了地方财政零投入、票价零增长的改制初衷。
然而，好景不长。改制后公交票价仍执行1996年制定的标准，已有18年未作调整。执行政府性指令，政策性免票、开通偏远线路、夜间线路等均处于长年亏损状态。加之2010年以来，随着物价指数和工资的上涨，公交公司运营成本不断增加，特别是国家燃油补贴政策由过去的按标台补贴调整为按实际油耗补贴后，补贴额度减少，效益出现下滑。此外，维修费用、人工成本增加、公益性亏损都让公交公司不堪重负。
“车轮一动就亏损！”张小军抱怨。经秦皇岛市审计局审计，2010年到2013年企业效益大幅下滑，四年总计亏损1.07个亿。
在巨额亏损的情况下，公交公司曾先后17次行文要求按市政府改制批复适时提高票价或政府给予政策性亏损补贴。“然而，既不让涨票价，又没有财政补贴。”张小军感受到左右为难。
秦皇岛官方则表示，市政府先后三次拆借资金共计4800万元，用于缓解企业资金紧张。
去年9月初，“迫于无奈”的公交公司向市交通运输局上报了《关于解决企业资金严重短缺的紧急请示》和《关于企业政策性亏损严重申请政府回购的报告》。当年10月10日，市政府召开市长办公会议，同意对公交进行国有化回购。
交通局的一位高层告诉记者，其实早在2011年就有回购的意思，但是由于公交公司没有申请也不便由政府提出。“过早财政负担重，过晚优良资产会因为巨额亏损流失。等到他们自己主动提了，我们也就顺水推舟抓住好时机。”
2011年3月，秦皇岛交通局副局长白素霞带队到湖北十堰、江苏泰州考察公交回购实行国有化经营的做法和经验后，就建议“由政府主导，回归国有经营”。
不过政府方面并非没有顾虑，上述交通局高层介绍，“改制时政府授予公交企业25年特许经营权，经营期间企业没有出现大的社会矛盾，即使企业在经营资金紧张与补贴不到位的两难困境中，其自身也没有提出终止经营的诉求，提前收回特许经营权，可能会遇到来自企业的阻力，增大回购成本。其次，企业总资产为1.46亿元，经评估后一次性整体回购，所需资金数额较大。此外还面临回购后每年预算2800万的补贴以及其他基础设施投入。”
这一拖，又是两年。不过，在直接参与改制双方高管看来，钱并不是最大问题，而政策性因素才是此次变革的重要原因。
国家进行大气污染防治工作，河北省政府要求秦皇岛市于2014年6月底前必须完成淘汰448台黄标公交车任务，预计需要资金2.9亿。“尽管国家有一定的引领资金支持，但还有相当大的资金缺口需要由政府投入。大额资金直接投入民营企业，容易引起国有资产流失的争议，存在财政政策与群众舆论压力双重制约。”秦皇岛交通局公交公司国有化小组副组长穆成林介绍，“并非没有考虑过当下流行的混合所有制，但是操作起来太复杂，政府注资后，民营的股份太小，不足以调动积极性。”
在此之前的十二五规划中明确提出了“实施公共交通优先发展战略”。2013年河北省政府印发《关于城市优先发展公共交通实施意见》。上述交通局高层官员透露，在去年9月的河北省城市公共交通工作会议上，一位副省长指出，目前我省各市都很重视公共交通的发展与投入，但还有一个城市现在还是民营，投入严重不足，分担率也低于其他市，要引起重视。“虽然，没有点名道姓，但是大家都知道说的是秦皇岛。”
据悉，目前秦皇岛市的公交分担率为16.9%。在公共交通有限公司国有化改革会议上，交通局局长鞠世闻就表示要力争到今年年底公交出行分担率达到25%以上。
“此次改制，一开始公司的领导班子有些忐忑，不知道改制后自己的位置，但交通局为了平稳过渡，班子基本不变。”张小军介绍。他的新身份依旧是国有的秦皇岛公交公司的总经理。
政府的公益账本
“我们是做的最早一批的地级市，很多地方想改，都来我们这里学习。不过最后真正改成的并不多。牡丹江、商丘是比较成功的例子。”李峰说。
从2002年以来，全国有20多个地级以上城市的公交企业或出让或合资或改制为民营，但是在2004年后都已陆续收回国有经营。
秦皇岛交通局考察了各地的经验后总结，各地市回收的原因与方法主要有三点：一是统筹城乡发展的需要，以江浙地区城市为代表。二是企业经营亏损，政府被迫收回，以十堰为代表。三是政府补贴民营或者合资企业，公益性服务得不到群众认可，以泰州市为代表。
穆成林介绍，公共交通是为群众提供出行服务的社会公益性行业，民营企业的逐利性与行业的公益属性存在矛盾，民营体制也不利于政府投入大量资金用于公交行业发展。改制以来尽管实现了改制初衷，票价零增长、财政零补贴，但也导致了公交投入严重不足、车辆老旧破损、污染严重、场站设施建设滞后、发展乏力等问题。公交员工的住房公积金等问题没有妥善解决。
“近期的工作重点是推进280台公交"黄标车"淘汰工作，6月25日前，新能源公交车全部亮相港城，北戴河区185台新能源公交车到位运营。同时积极推进新能源公交场站建设，力争暑期前北戴河区新能源场站投入使用，协调市直有关单位加快推进加气、供油、供电等设施建设，确保6月底前具备服务保障能力。”市交通运输局副局长白素霞说。
不过，这次政府回购也绝非是给民营收拾残局的赔本生意。“回购的都是优质资产。”穆成林介绍，包括临街土地136.05亩，其他土地127.3亩，收储价格估算在1.8亿元，如置换有更高价值，仅北环路出租的3亩地年租金就达85万元。此外还有大宗房屋4座，车辆845台。车辆淘汰更新后政策性升值巨大，仅本次更新的168台新能源车辆，国家和省补贴就达每台34万元（一台价值90万元），总计5552万元。“花了5000多万实现回购，可以说相当便宜。”穆成林说。
对于这次政府接管，有司机表示不理解，“过去政府补贴不到位，回归国有后就能到位了？”当然，对于公交的员工而言最为关心的还是重新端上公家饭碗后薪水能不能涨一涨。
干了30年公交工作的张小军如今成了新的国有公交公司的总经理，在他看来，“不管怎么改公共事业不可以没有政府补贴。政府也很难，不能拿着股东利益来办公共事业。政府购买社会公共服务还应该更灵活。”
在不少秦皇岛市民眼中，公交回购有望回应他们对公交行业“公益性回归”的期盼，解决一些新小区公交线路很难运行、部分公交线路间隔时间长、晚上收车过早、“黑烟车”依然存在、公交车司机收入过低等“顽疾”。不过，同时他们也得承担相当的代价。
市交通局副局长白素霞介绍：“现在公交每运行一个人的成本是1.45元，回归后的公交将探索政府购买公共交通服务新模式，实行差别化票价和阶梯式票价。”
据记者得到的最新消息，回归国有后，大部分车型执行了18年的1元票价将随着448台新能源车辆的更换而涨到2元。实行2元票价后，收入将大幅提高，利润将增加1000万元，换新能源车降低的燃油成本，将减少1000万元的燃油支出。“如果公益性亏损有给补贴，或者允许涨价，民营公司肯定可以继续经营。换黄标车，增添冷门线路都不算太大问题。”李峰表示。他反思，这个企业走到今天，不是经营问题，不是体制问题，而是政策性的问题。20年的公交经历，李峰说进也政策、退也政策。不经意间他还是感叹一句：“迫于无奈，真不想交！”
（应采访对象要求，李峰系化名） 
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