集权遭遇挑战：第二银行在马卡洛之后的艰苦时代 凭借美国最高法院对马卡洛案和奥斯本案的裁决，第二银行克服了经营初期面临的众多管理和组织困难。存续期间，在美国经济生活的许多方面都发挥了重要作用，直至1836年停业。比如，第二银行创立了统一的国家货币，成为美国最大的钞票的发行者，创立了单一的汇率等。然而，它未能应付安德鲁·杰克逊总统（AndrewJackson）给出的挑战，最终没有摆脱关门的命运。
19世纪20年代早期，第二银行开始着手处理其成立以来就存在着的内部问题。1822年，第二任行长兰顿·切弗（LangdonCheves）递交了一封告别信，解释了他离职的原因。信中对他作为行长遭遇到的大量的、危机性的种种困难进行了罗列；还对股东和政府官员发出警告，这些挑战还将会继续带来新的问题。切弗说，在他离职的前几个月，有人告诉他不要说出他发现的问题。离职信开宗明义地指出“社会公众没有认识到建立银行的困难”，切弗相信，他的披露足以使有关方面决心成立一个“调查委员会”来调查一个究竟。
切弗指出了存在于分行间的问题。分行是独立经营的，但政策却是毫无二致的。例如，银行客户可以在一家分行储蓄，取得纸币，而到另一家银行兑付纸币。这就要求第二银行的所有分行都要进行充分储备以应付自身和州外客户的交易。如若交易在各分行间平均分布，分担责任的问题还好解决。“合理发放信贷并保持充足金银储备的分行一经要求即可偿付债务，而那些过度开展业务的银行则不能自行即刻偿付。”可是，如果一家分行发行了超过自身兑付能力的纸币，那么，其它分行就要承担额外的兑换义务。这种施加给兄弟行的压力在投资者挤兑纸币时是最难以承受的。
第二银行的西部和南部地区分行没有负责地管好信贷，过多地发行了纸币，客户不得不到其它分行请求兑付。巨量的兑付请求耗尽了西部、南部分行以及其它分行的资源。
一些分行不负责任的行为使第二银行的业务在全国范围内受到连累。南部分行不能及时兑付纸币，而西部分行则根本无力兑付。结果，“最敏感、关键的地方（费城、纽约、波士顿）的情况变得极其糟糕”。第二银行被迫向欧洲银行告贷，致使债台高筑。
问题的原因不仅在于分行间的管理混乱，还在于管理人员缺乏清醒的认识。正如切弗所解释的那样，当他出任行长之时，“对情况不甚了解，也缺乏理解”；羁绊在华盛顿，而对国内其它地区发生的交易未能予以充分记录。这些管理问题将美国及其对货币的关注置于“极端疲惫的状态”。此外，兰顿·切弗和财政部长威廉·克劳弗德（WilliamCrawford）之间的信息沟通表明，财政部感到“国家货币处境尴尬”。克劳弗德向切弗明确表示，财政部将会采取行动。为了促进贸易发展，克劳弗德怂恿作战部长在西部各州放开手脚花钱。他告诉切弗说，联邦政府将会为“保障贵金属支付和恢复货币的自然价值”而提供“一切便利”。
这段艰苦岁月削弱了公众对第二银行的信心，那些未支持银行开业的人士在银行开业后没有看到充分的支持理由。到19世纪20年代中期，许多美国人都不再接受第二银行。
1823年，37岁的尼古拉斯·比德尔（NicholasBiddle）成为第二银行的第三任行长，他竭力将其塑造成为一个对社会负责的机构。比德尔是一位“文雅的费城人”，喜欢学术研究和旅游。他曾在欧洲从事过工作，接受过教育，花费了大量的时间；为第二银行带来了一股古希腊的气息。管理银行时，他更像一位学者，一位哲人，而非商人和政客。他被认为是一位“被理智和判断控制的人”，“有着无节制的吹毛求疵般地追求更好的智力偏好”。
在尼古拉斯·比德尔的领导下，第二银行在运转过程中“充分意识到了自己的半官方的责任，也意识到了需要将利润和私人利益服从于这种责任”。不过，第二银行仍需在为股东创造利润和作为财政部的财政代理这两种责任之间掌握好平衡。
作为财政部的代理，第二银行在州银行业的某些方面实施了一定的控制，它要求所有州银行都使用统一的货币。通过采用固定汇率，而非独立发行货币的州际多重独立银行体系带来的浮动汇率，使得币值得以稳定。虽然第二银行对使用国家货币实施了限制，但这些限制“未被那些需要宽松信用的一部分人广为接受（主要是西部地区，自耕农利益群体），州银行纸币依然有活动空间”。州银行过度放贷的行为也受到了限制，正如财政部长理查德·罗什（RichardRush）所言，这种关系表明，“仅凭国民银行这一个工具，国会就可以有效调节国家货币”。
规范和稳定货币的行为是作为美国国民银行活动的一些早期迹象，第二银行正朝着中央银行的方向前进，而非仅仅是一家商业银行或公立银行。
当安德鲁·杰克逊于1829年就任美国第十七任总统时，第二银行运转状况良好。比德尔在恢复第二银行的社会信任和争取支持方面都取得了很大成绩，他争取到了约翰·昆西·亚当斯总统（JohnQuincy Adams）和国务卿亨利·克莱（HenryClay）的支持。正如克莱所言，该行有了相当的货币流量；并且，在尼古拉斯·比德尔的领导下，这些现金流量都在生产方面得到了有效利用。然而，社会公众对第二银行的支持依然十分有限。
西部居民和自耕农一般不与第二银行打交道，当需要银行时，州银行和地方银行触手可及，并且，它们出于业务竞争的需要，提供更为宽松的信贷，要求的标准也远不如第二银行严格。其结果就是，对一大部分美国人来说，没有多少理由支持国民银行。
安德鲁·杰克逊通过选民票当选总统，在社会公众中受到强烈支持。与其前任不同，他是一个“普通百姓的直接代表”。他以非贵族出身而自豪，投合贬毁中央银行的自耕农，他任命了“一堆从根本上反对第二银行及其一切象征的人”。
安德鲁·杰克逊立即决定了第二银行的未来。事实上，他与“反银行派”结成了联盟，认为所有的公立银行都是违宪的（“他根本就不考虑首席法官约翰·马歇尔的判决”）。在与国会的第一次年会上，杰克逊说第二银行的重新许可需要提交给立法机关“慎重考虑”。他认为，第二银行的好处“受到了广大公民兄弟的严重质疑”。他同时讲道，“必须承认……第二银行在创设统一、健全货币的大结局中失败了”。杰克逊的言词表达了他对第二银行认识的强烈情感和愿望。事实上，第二银行创立了全国广泛使用的良好货币。不过，杰克逊显然是在“民主党议员在硬货币教条的特殊意义上批评这种货币，硬货币主义认为，唯有金银才是好货币”。
针对杰克逊对第二银行的贬毁，参议员亨利·克莱和丹尼尔·韦伯斯特（DanielWebster）怂恿尼古拉斯·比德尔在第二银行初始许可到期4年前就向国会申请二次许可。议案在国会获得通过，但遭到了杰克逊的否决。这次否决是杰克逊对第二银行的最后一击。虽然有着美国最高法院马卡洛案和奥斯本案的判决，但杰克逊“依旧坚信”国民银行是违宪的。
参议员丹尼尔·韦伯斯特和亨利·克莱对否决权的使用进行了谴责，并为拯救第二银行发起了冲锋。尼古拉斯·比德尔也积极参与到为拯救第二银行而争取支持的行列中去。他们辩称，政府需要一个存放钱财的地方，如果没有第二银行，国家将有出现劣质货币、贬值纸币及其它伴之而来的恶果的风险。虽然杰克逊也承认第二银行“在许多方面方便了政府，有利于人民”，但他仍然坚持，“便利并不使其合宪”。
但是，杰克逊的否决权不能推翻（虽然韦伯斯特努力争取过）。第二银行于1836年正式停业，不过，作为一家严格意义上的私有银行，打着宾西法尼亚美国银行的旗号，它又继续经营了一段时间，直到1841年2月4日。
分权暂时压倒集权：州银行的兴起和自由银行时期（1832～1836）
从19世纪20年代起，贯穿19世纪下半叶，美国经历了迅猛的发展。正如安德鲁·杰克逊所主张的那样，这种增长基本上未受到联邦银行法律法规的限制。经济增长也带来了独立银行的猛增，美国人的企业家精神在新世纪中得到全面展示。
安德鲁·杰克逊及其追随者坚持以牺牲联邦银行体系换取州银行和个人银行势力的强化。他们坚信放开银行业，“使之进行最充分的自由竞争，社会各阶层都会从中受益”。这种思想支配了杰克逊的行动，导致了联邦银行体系的衰亡。
1832年，杰克逊击败亨利·克莱再度就任美国总统之后，完成了对美国国民银行体系的肢解。次年，财政部长罗杰·B.坦尼（RogerB.Taney），在杰克逊的授意下，将联邦存款转出了第二银行，有选择性地存放到了“政治上亲密的”一些州银行中。由于受到了偏袒，这些银行被称为杰克逊的“宠物银行”。
杰克逊最初选择了七家私人银行存放政府存款，这些银行不仅“在政治上亲密”，而且还与杰克逊当局有直接联系。波士顿国民银行是“杰克逊派许多政治思想的沃源”，巴尔的摩银行与财政部长坦尼利害相关。杰克逊当局不仅在金融上受益，还对“宠物银行”的创立而深感满意。随着“宠物银行”的日益受宠，越来越多的资金转出第二银行，到1833年底，已有32家宠物银行，到1836年，这一数字上升到90家。
不过，宠物银行的使用与增长在国会引发了强烈辩论，亨利·克莱再度反对杰克逊偏袒州银行，甚至要求杰克逊对其联邦资金转移行为做民意调查。虽然参议院起初申斥了杰克逊的行为，但还是决定在档案中隐去该项调查。州银行继续发展，到1837年，根据“自由银行”法案，州银行开始自行发行纸币。
伴随着州银行发展的，是联邦银行体系的衰弱，美国进入了“自由银行”时代，其特征在于，任何满足最低标准的团体和个人均可申请经营银行业。在此期间，各州建立了初步的、必要的银行业安全措施，大体上保证了发行货币的可靠性；此后，就大开其门，放任州银行的泛滥。除鼓励设立银行之外，法令还准许承认在其它州成立的银行。这就大大地便利了跨州银行业的发展。密歇根和纽约州首当其冲地通过了这些所谓“自由银行”的法令，其它各州迅即仿效。
自由银行法允许有足够资金的任何人都可以建立银行，提供银行服务。最低资本金一般要求为10万美元，没有任何其它的要求；并且，各州的办事手续也已大大简化。如此轻松即可创办银行，被称为“又一个独立宣言”。然而，草率地创办银行导致诈骗猖獗，银行业务品质低劣。
诈骗猖獗和银行业务品质低劣增加了本已紊乱的银行业的不确定性。大家很快就意识到，盲目、狂热创办银行的无相关经验的企业家会惹出很大的麻烦。在自由银行法令实施的第一年，密歇根州有40家银行开业，年底即全部面临破产，努力寻求重组，争取生存。类似的情况在其它各州也大范围蔓延。此后的20年间，在银行开张、关门的同时，各州也在不停地颁布、废止和修订着自由银行法令。
州银行业的不稳定迫使各州修订法令和法定防范措施，各行其是的做法导致了各州法令出现了差异。尽管自由银行法令最初是力图借助方便跨州银行业而凝聚整个国家，但却最终增加了各州银行法令间的差异，并且还在国家层次上惹出麻烦。
自由银行的当头棒喝：1837年大恐慌
随着州银行业的发展，联邦更少地涉足银行体系。国民银行已不复存在，美国银行体系在很大程度上是盲目发展的。虽然，如上所述，银行业得到了迅速的发展，然而，国家经济的严重波动阻碍了坚固经济基础的建立。1837年，经济恐慌引起了银行业的收缩，由于缺乏足够的贵金属，银行无力兑付发行的货币，不得不一再推迟。这场恐慌带来的经济萧条一直持续到1843年。
1837年恐慌的原因是多方面的：贵金属由联邦政府向州银行的转移，分散了储备，妨碍了集中管理；英国银行方面的压力；储备分散所导致的稳定美国经济机制的缺失等等。如上所述，联邦政府将联邦资金存入了州银行，1836年12月，财政部长莱威·伍德布利（LeviWoodbury）报告说，“为防止货币市场上出现不必要的混乱和压力，已经付出了最大的努力”，不过，这种“最大的努力”还远远不够。贵金属的这种分布状况引发了“资金与贸易自然过程的反向流动”。“为促进公共土地销售，贵金属人为地向西流动；但在东部，1837恐慌之前的‘相互信任时期’期间的‘过度交易’和日益增加的信贷需求需要增加货币发行，因而急需贵金属准备。”尽管政府极力鼓励西进运动，并为之配备了资金充足的银行，但东北部地区的商业发展迅速，以致该地区的银行无法满足消费者的借款需求，因为，他们的贵金属储备太低了。
除州银行对联邦存款的管理不善之外，对外贸易也进一步损害了萧条的经济。正如彼得·泰明（PeterTemin）所说，“美国（1834年到1837年间的）通货膨胀……是两种因素的产物，东方贸易的变化和英国的资本输入”。英国资本在美国的投资增加了贵金属储备，增加了“贵金属与货币之比，储备与存款之比”从而“引发了货币存量下降”。与此同时，美国还遭受着对华贸易赤字，耗尽了美国的贵金属。起初，这两种因素在一定程度上进行了相互抵消。然而，不久之后，在1936~1937年间，欧洲的贵金属流入下降，美国银行被迫暂停贵金属支付以保持货币比率的稳定。可用资本的减少恶化了美国经济的通货膨胀。
此外，联邦政府还缺乏对经济形势的集中管理。杰克逊总统肢解了国民银行体系，州银行只有自行其是，各州不得不自行管理贵金属的非自然增减和资本价值的变化。
1837年危机严重地削弱了州银行，即便是最强健的银行也不例外。19世纪30年代美国最大的银行之一宾西法尼亚美国银行也未能渡过这场危机，美国最大银行的破产引发了广泛的恐慌。如同政治自身一样，国家恐慌也会造就临时伙伴，宾西法尼亚美国银行破产前不久，先前就联邦政府是否应该涉足银行业问题而相互对立的批评家们开始站到一起，寻求银行管理和银行稳定问题的解决方案。双方的合作催生了独立财政法案。
集权的回归：对稳定的渴望压倒了一切
到1840年，先前支持“宠物银行”的人士加入了赞成独立财政人士的阵营。在他们的共同努力下，独立财政法案得以通过。这一法案创立了独立的财政，以便更好地管理国家经济，并将货币政策的管理当作其唯一目标。尽管由于反对创立中央银行的辉戈党控制了国会，于1841年废止了这项法案，但在1846年又得以恢复。
阿尔伯特·加勒廷强烈支持创立联邦银行，在他的一生中，为国民银行的建立付出了大量的时间和努力，强烈支持独立财政法案。再加上他在美国金融界非常有影响力，还是来自于宾西法尼亚的参议员，在杰斐逊和麦迪逊总统手下做了13年的财政部长，担任过纽约市国民银行行长，创立了纽约大学。他的观点备受尊重，也正是他带动了美国银行业集中管理的努力。加勒廷认为，对于国家整体福利而言，国民银行依然是十分重要的。尽管有着加勒廷的支持，许多美国人也同样信奉集中的银行业会有益于美国经济，可是，一搓狂热的政治家却进行了阻挠。
詹姆斯·波尔克总统（JamesPolk）尽其游说、施压等所能，通过国会恢复了独立财政法案。法案的恢复不仅重建了独立财政，还修改和扩大了财政部的权力。新财政法案一旦生效，就会启动美国银行业回归国有。财政部建立起一系列的二级国库，不再依赖杰克逊的“宠物银行”。这一朝向统一银行体系的积极举措也增添了财政部的职责，除监督国家货币体系外，财政部还要独立开展银行业务，并不借助于国民银行或中央银行的协作。
然而，这部法案并未带来希望之中的经济稳定。19世纪40年代，美国通过西进继续着自己的增长，加利福尼亚的淘金热增加了西部各州的财富和贸易，对银行业的需求也同时增加。因为州银行一直自行发行货币，纸币的不同给伪币打开了方便之门，这就引发了一系列的新问题，出乎当初规划财政部责任时之意料。到50年代，上千种真真假假的纸币都在流通，独立银行家和商人已无力承担本已艰难的维持一个稳定货币体系的任务。
双重银行体系的最终确立：国民银行法案的施行
美国经济从1837年恐慌复苏之后，银行业的波动还在继续。铁路迅速增长引领的交通业的大发展催生了国家团结的意识，后者又继而促进了州际贸易。然而，30年代铁路的迅速增长及其带动的投资削弱了东部银行。受铁路大发展的影响，因“过度投机”而签订的大笔“协议贷款”的东部银行遭受到了严重的压力。虽然经济基本面良好，“微不足道的缘由甚或杯弓蛇影的担忧所产生的恐惧”……“无根据地”引发了1857年恐慌。与1837年不同，此次恐慌产生了国际性后果，迅速地紧缩了整个国民经济，引发了“美国历史上最严重的一次经济危机”。
俄亥俄寿险信托公司的破产是早间州际贸易和银行投机引发经济波动的一个例证，它是遇到麻烦的首家大型金融企业。虽然人们对它破产严重性的认识不尽一致，但一般都认为它应对1857年恐慌负有责任。俄亥俄寿险虽然成立于俄亥俄并以之为主要基地，但出于交易目的，在纽约华尔街设立了分支机构，用以投资东部金融市场，并为其它俄亥俄银行提供中介服务。
1857年恐慌起始于俄亥俄寿险一位职员挪用了该公司的几乎全部资本金这一事件。纽约的银行家迅速对此作出反应，对交易进行了限制，给客户和银行家们带来了金融末日来临的感觉。《哈勃周刊》描述道，“上午10点到下午4点期间，财富完成了从生成到毁灭的过程”。然而，华尔街的这一幕只是1857年恐慌的一个小小片段。随着英国资本从美国银行撤出，俄罗斯抛售美国棉花以及美国制造品出现过剩，市场也开始出现忧虑。
更糟的是，华尔街恐慌发生几个月后，满载黄金的“中美号“客货轮遭遇飓风沉没。船上所载是为东部银行作储备的旧金山造币厂新铸造的金币。随着危机的深入，1415家美国银行被迫停业，失业大量出现，土地开发也陷入停顿。
1857年恐慌是第一次“全世界范围的经济危机”。建立于19世纪50年代的德国工商银行倒闭了；贸易的衰退影响了众多商品的价格，巴西咖啡价格的下跌在巴西产生了广泛的后果；类似的价格波动还发生在南非和远东。许多州，包括纽约、俄亥俄、印第安纳和田纳西等，都采取了合并和共同保险以降低各家银行的紧张状况。这场恐慌的正式结束是在1861年，当时，经济方面的担忧逐渐平息，美国进入内战时期。
国会需要组织收入，稳定经济以筹措军费。1861年，内战爆发后不久，国会批准了联邦收入税；此后不久，财政部首次发行纸币。次年，国会修订了直接税和国家纸币的发行。
1862年的《国内收入法》新增了许多生财之道。把收入在600到10000美元之间的收入税税率提高到3%；新增了一个税级，收入在10000美元之上的，适用税率为5%。该法还新增了多项业务许可，并对白酒、烟草、扑克、游艇、台球桌、珠宝、报纸广告等征税，实际上，几乎是对神职人员和邮票之外的所有行业都进行课税。最后，还对工业制成品和成品肉征收增值税，开征遗产税，对公司、银行和保险公司就其总收入和向投资者支付的股利和利息也征收税款。此外，国会也通过《法定货币法》由财政部发行了大量的货币。
1862年的《法定货币法》规定发行“绿钞”，这种美钞以其首次用绿色印刷而得名；并且，这种美钞的发行无需贵金属准备。通过这一法案，国会首期发行了1亿5千万美元的国库券，当年以同样的形式又发行了1亿5千万美元；1863年，又先后两次发行债券，一次为3亿美元，另一次为4亿美元。国会授权财政部长确定私人印钞公司设计、印制美钞。钞票一经发行，即直接进入流通，而非仅在银行和票据交换所使用。
然而，绿钞的发行受到了攻击。1870年，赫伯恩诉格林斯沃尔德一案要求美国最高法院裁决绿钞能否用于清偿一切公私债务。首席法官沙尔门·P.切斯（SalmonP.Chase）认为《法定货币法》违宪，因为，无准备的纸币会贬值，而以贵金属为准备的货币则不会；因此，国会没有把货币从金属转向纸质的权力。不过，故事并未结束。
13个月之后，法院撤消了此案的判决。首席法官斯特朗（Strong）认为，“法院不宜裁决国会行为的适当性，只能是裁决其行为是否在宪法规定的范围之内。”法院的判决也确认了国会发行绿钞的权力，法院认可了绿钞是偿债的法定货币。此案也引起了尤利塞斯·S.格兰特（UlysessS.Grant）的注意，他公开反对赫伯恩的观点。正是格兰特总统任命了斯特朗为首席法官，因而他对此案的结果非常关注。
此案在法庭上引起了广泛的辩论，判决意见长达224页，包括16页的赞同意见和111页的不同意见。法院以四对三的多数赞同国会发行绿钞的权力的裁决。
如同建立国民银行一案一样，国会管理国家金融事务的权力引起了争论。最终，美国政府的行政机构、立法机构和审判机构作出决定，国家经济需要联邦管理。
直至19世纪60年代，银行几乎全部由各州管理，联邦的干涉微乎其微。国内战争充分表明，国家需要进行整体管理，银行体系也不例外。
内战要求增加政府资金，为此，国会颁布了1863年《国家通货法》，后经修订并被1864年《国民银行法》所取代。这两部法案给予了联邦政府继续控制这一未建有中央银行的银行体系的权力。
《国民银行法》内容广泛而明确。它继承了《法定货币法》，确立了替代现存州银行货币的国家货币。这一法案还规定对州银行的纸币征收10%的税，这样一来，使用这种纸币就很不划算了。虽然这种税是歧视性的，不适用于联邦纸币，但却在韦思银行诉费诺一案中得到确认。
法院认为，对州银行纸币的联邦税无异于联邦财产税。法院判定，联邦政府有权向“州许可的特许权”征税，因为“特许权也是财产”，也“完全是课税对象”。由于联邦政府有税收权，因此，法院“不能要求立法机关对政府实施其被认可的权力施加限制“。
除创立国家货币之外，《国民银行法》还确立了银行的国家许可权。统一许可创立了国民银行体系，也推行了统一的银行标准——同时适用于州银行和联邦银行。这是朝着国家金融集中迈出的一大步。统一银行管理的创立和国家货币的推出共同方便了内战债券的发行。
国家许可体系是州银行体系的补充，并不取代州银行体系。各州的银行规定一般较联邦规则宽松，这就吸引了不少银行家经营州银行。由于州银行开始为储户开设支票账户，这种账户是免征上述10%税的，因而受到欢迎，州银行也得以生存下来。
州银行和联邦银行的共存造就了一个双重银行体系。国民银行法创立了州银行和联邦银行并存的体系：联邦银行由联邦政府颁发许可、实施监管；而州银行和私营银行则由州政府负责。因而，这一体系是汉密尔顿理想和杰克逊等人理想的折衷。
联邦银行体系允许国会在国家货币的流动和供给管理中发挥重要作用。当出现地区性和全国性危机时，一个单一体会及时提供救助。州银行也大有用武之地，规模小、反应快，能够更方便地为当地提供信贷。
这一体系经受住了1869年、1873年、1884年、1893年等一系列经济危机的考验。
小结
作为一个国家，美国在1787～1893年间取得了长足的发展，需要一个能够与之相适应的金融体系。国家经济的发展导致了双重银行体系的出现，这一体系将集中管理的优点与地区化服务的灵活性结合了起来。美国银行体系是在不断的试错中发展起来的，对不断演化的、经常是难以预见的需求进行适应是银行体系获得成功的先决条件。
