众所周知,我国有传承千年的历史文化,而且每一个时代都有它们各自的特色,这些与众不同的文化组成了我国最璀璨的、辉煌的历史标志。
历史的潮流总是朝着先进的方向发展,而在我国诸多的政治体制当中,对于地方的管理、变革是最频繁最重要的一类,夏商周到元明清地方的管理制度的优化从没中断过。
夏商周时期因为时代因素的局限性,诸侯宗主国对封封的各个诸侯以“封国”的形式来管理,《周礼》制度下“普天之下莫非王土,率土之滨莫非王臣”。
然而,随着西周向东周的蜕变《周礼》也随之崩溃,各大诸侯国为了称霸中原开始进行政治、军事和经济等多方面的革新,对地方上的管理就是其中之一,郡和县就是在这样的背景下慢慢产生的。
《逸周书作雒》有记载:“千里百县,县有四郡”。
由此观之这一时期的县大于郡,而郡和县出现的时间最早可以追溯西周年间,春秋战国时期又出现了一定的发展。
最早的“郡”、“县”名为采邑,乃是诸侯直接任命一些不得世袭的官员为地方官,这是中央集权加强的标志之一。
晋国称霸时代于国内设立郡县,由君王直接进行人事任免,使得分散的权力不断向中央靠拢。
春秋时期诸侯林立,百年之后被消灭的诸侯国数不胜数,强大的诸侯国灭掉小诸侯国之后并没有采取分封,而是以县、邑的形式赏赐给有功之臣进行管理。
《左传》记载: “克敌者, 上大夫授县, 下大夫授郡”。
从某个角度来说,郡、县制度的出现也是士大夫阶层崛起的标志,授了封邑的大夫实力不断上升,旧贵族的势力、影响力开始不断减弱。
出现这种情况的因素有很多,但最主要的原因还是君王忌惮贵族的势力太大,比如齐国曾经是姜氏一族但后期却被强大的田氏一族所取代,晋国也曾发生过三家分晋的危机。
战国时期,君王开始有意识削弱一县最高长官的权力,这一时期以“郡”为单元的行政主体不断出现并扩大,郡长官也是由君王直接任免,地方权力基本被收归到了中央。
战国末期,郡基本就成为了地方的最高形成单位。秦始皇消灭六国统一天下,使得“郡县制”的发展迎来了春天,分封制彻底被废除郡县制于全国全面推广开来。
最早期大秦有36个郡县,随着秦帝国对外战争的不断扩大,同时也避免郡县长官的权力过大危及皇权,秦国后期又增加到了48个之多。
这一时期的郡县与春秋时期的郡县不同,郡内设立县,而县又根据辖区内的人数、土地面积阿和重要地位长官有着不同的职称。同时,
县也不是最小的行政单元,县下又设立了乡、亭、里、伍等基层组织。
郡、县两级别的长官由君王任命,县级以下的官员则由各地的人推荐,比如汉高祖刘邦的亭长之位就是当地百姓共同推选的,他们向各地县令、县长负责。
自秦始皇于天下推行郡县制度之后,这几乎成为了一种定制,也为后来君王一步步中央集权埋下伏笔,称得上是我国历史上中央对地方管理一次跨时代的变革。
当然,不同的背景之下会产生不同的产物,汉朝虽然承袭了秦朝许多制度,但也因为大环境的不同导致在全国推行的行政机制有一定的差别。
汉高祖刘邦在“秦二世而亡”的教训上实行“郡国并行制”,但分封制度不利于中央集权、君王对国家的控制,所以异姓王逐渐被同姓王所取代。
从中央集权的角度来说,“郡国并行制”可以说是一种历史的倒退,诸侯王在自己的封地内有着绝对独立的军事、财政和人事任免权,以至于对王权造成了极大的威胁,汉景帝时期就出现了七国之乱。
汉武帝刘彻雄才大略,为了削弱诸侯国对中央权力的威胁,他采纳了主父偃的“推恩令”策略,即不仅嫡长子可以分割诸侯的土地,其余庶子也可分割诸侯的财产。
以至于曾经方圆千里的诸侯国一步步变为不到十里,当诸侯国对中央无法造成威胁时,汉武帝便将小诸侯国收归中央管辖,行政级别比郡县低一等,而且他还设立了一个新的管理单元——州。
最早期的“州”更像是一种监督单位,汉朝分为13州,每一个州设立一位监察官,也就是我们所说的“刺史”,但他们仅仅只有监督权和巡查权,不具备行政权且没有固定的办公场所。
汉光武帝刘秀建立东汉后刺史的权力进一步扩大,他们在地方上不仅有了自己的治所,而且权力涉及监督、行政和人事任免,至此州正式成为郡县的上级单位。
刺史的权力过大导致东汉末年军阀林立,魏晋南北朝时期因诸侯割据,州郡的数量大幅度增加中央集权被严重削弱,所以州、郡、县三级管理制度到了急需改变的时刻。
隋文帝建立隋朝后,为了改变州、郡混乱的局面将州更改为郡亦或者说两级处于平等,但隋朝灭亡后“州、郡并行”的体制又发生了重大的变化。
唐太宗执政期间,根据天下山川河流的走向把“州郡”再度进行了划分,“道”成为了地方上最高的行政单元。
贞观年间天下分为十道,道的最高长官与汉武帝的刺史制度很相似,仅仅只有巡查权而没有行政权,这一种局面一直持续到开元年间。
唐玄宗执政后,把天下十道分为十五道同时巡查史的权力也有了变更,不仅有了固定的治所而且有了行政管理权,至此道、州、县三级管理体制才正式形成,郡在唐肃宗时期被彻底取消。
赵匡胤发动陈桥兵变建立北宋,五代十国的乱世迫使他对天下不得不进行重新政权划分,“宋路”行政管理体系逐渐取代了“唐道”制度。
唐道制度发展到唐朝中后期几乎名存实亡,因为藩镇、节度使制度的出现导致节度使有着很高的行政、军事、财政和人事任免权力,道一级别的官员根本无法限制节度使。
安史之乱为何会发生,就是因为安禄山、史思明两位节度使手里的军权太过强大,已经严重威胁到了中央的权力,为了改变这个局面赵匡胤才对唐道、藩镇制度进行改革。
宋太祖在藩镇的基础上把全国划分为二十一路,间接削弱了藩镇的权力,维护了朝廷对地方的控制。元世祖忽必烈统一中原王朝后,在全国范围内实行行省制度,路成为了行省之下的行政单元于明朝时期彻底被废除。
明清时期,朱元璋、康熙和雍正等皇帝皆采取的是元朝的行省制度,直至今天我国采取的也是行省制度,但在不同时期行政制度也有一定的区别。
元朝设立行省,行省就是最高长官,虽然有利于加强对权力的控制和实施,但也容易造成各种各样的专权腐败问题。为了解决此问题忽必烈又在行省下设立路、府、州、县四级以分化行省的权力。
最初行省的最高长官由中央中书省的官员担任,后期又进行了君权和行政权的分化,以加强皇权对地方的管理。相比较而言,明太祖朱元璋对行省的改革最为优异。
明朝虽然延续元朝的行省制度,但为了避免行省一级的官员权力过大,把这个职位一分为三分别为布政司、按察司和都司,三人掌控一省的行政、监督和军事,这也是最早的三权分立。
三权分立有优点但也存在缺陷,每一个部门相互独立却又容易相互推卸责任,所以清朝在此基础上又设立了巡抚、总督等职位,比如八省巡抚和两江总督。
巡抚和总督的责任就是监督布政司、按察司和都司,以保障权力高效且公平的运行,经过长时间的时间清朝逐渐将这一种制度常态化,一直延续到了清朝末年,即使进行相关的调整也仅仅只是小范围的改变,并没有触动制度的根本。
综上所述便不难发现,封建王朝时期君王对地方行政制度的改革以及行政管理权的划分,都离不开四个字“中央集权”,郡县制的出现将地方权力收归国有,三权分立让地方的权力相互独立,巡抚制度的出现又使得三权受皇权的监督。
每一次地方行政制度的变革都代表着一次中央集权的加强,有利于避免地方势力的割据和分裂,更有利于维护国家的统一和安定,皆是很好的历史依据和历史参考主体。
对于我国地方行政管理体制的发展与变迁,你有什么不同的看法呢?
参考文献:《史记》、《明史》、《元史》、《宋史》
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