一、一则诚恳的告诫
“强区放权之前，我们更新项目做了详尽细致的经济测算，把政策法规模糊规定的可能发生成本均纳入了测算范围，经济可行性分析结论也受公司领导认可，那时的政策也没说要进行资金监管啊。而强区放权后各区都陆续出台了《城市更新实施办法》，也分别明确了资金监管形式、标准、程序及退出方式，但是由于未及时调整经济测算，在确认实施主体环节向领导汇报说需要拿出近4亿元现金存入三方资金监管账户，且这钱最快也要到主体结构验收完成后才能开始分阶段申请返回，这直接惹怒了领导，破口大骂说：‘之前做经济测算时为什么不早说，为何不把它纳入测算范围，这么一笔死钱存在银行里，它的成本就把项目原本就薄的利润给耗尽了。你现在告诉我，项目是继续干还是怎么地，这字我签还是不签！’”
最近，一位从事拆除重建类城市更新项目的朋友向我委屈地抱怨到，并诚恳地告诫我：
“千万不要忘了资金监管这事儿。”
二、各区更新项目资金监管规定梳理
在城市更新改革试点正式颁布《深圳市罗湖区城市更新实施办法（试行）》（印发时间为2015年10月10日）之前，关于拆除重建类城市更新项目资金监管事宜，只是在《深圳市城市更新办法实施细则》里有相关模糊笼统性的文字表述[1]，而最早印发的区级城市更新纲领性政策文件——《深圳市罗湖区城市更新实施办法（试行）》的第三十七、三十八条则对更新项目的资金监管进行了较为详细的规定，其明确了资金监管形式、标准、退出方式等，资金监管政策规定开始明晰化、具体化。2016年1月29日龙岗区基于保障城市更新工作健康有序开展、保护被搬迁权利人的合法权益及维稳之考虑，就更新项目资金监管事宜专门出台了《龙岗区拆除重建类城市更新项目专项监管资金管理办法（试行）》，对各阶段资金监管方式、计算标准等进行了详尽的规范。而在“强区放权”之后，各区陆续出台《城市更新实施办法》，在“项目实施监管”章节对资金监管事宜均有较为详细的规定，详见下表：
（若想索要该汇总表的高清版，请添加文末微信号联系作者本人）
三、资金监管的逻辑分析
（一）资金监管概述
城市更新项目的资金监管，是区城市更新主管部门落实项目实施监管的重要形式和手段，一般在《项目实施监管协议》有原则性要求，并通过签订三方（实施主体、区城市更新局（有些区则为项目所在街道办）及银行）《资金监管协议》或开立不可撤销、见索即付的银行履约保函形式予以具体落实。其制度设计的目的，最基础是政府维稳之考虑，同时也是为了保障城市更新项目中回迁安置的顺利实现，确保公共配套设施、保障性住房、人才住房、创新性产业用房等由实施主体同步建设完成移交政府的物业顺利实现交付而设立的一种资金保证制度，具有明显的保障兜底之功能。按照政策规范，一般需在实施主体确认后签订《国有土地使用权出让合同》之前完成监管资金入账或银行履约保函开立生效。
（二）资金监管方式
对于资金监管方式的选择，根据各区的政策规定可分为以下三种：
1、设立三方共管的资金监管账户；
2、开立银行履约保函；
3、资金监管账户及银行履约保函相结合的形式（坪山区）。
（三）资金监管范围及标准
监管资金具体数额的确定，各区做法不尽一致，主要表现在资金监管范围（即需要纳入资金监管的范围）的不一致以及建设成本标准的不一致。资金监管范围（具体以建筑面积确定）有的区仅包含需回迁安置的现状建筑面积（罗湖区），而有些区则把公共配套设施、市政基础设施及回迁安置房建筑面积（福田区、盐田区及大棚新区）纳入资金监管范围，有些区则进一步把尚未支付的货币补偿款一并纳入资金监管范围（南山区、龙华区、光明区及坪山区）。而对于纳入监管范围的建筑面积的建设成本确定，有些区直接给定具体数额，有些区则需要以评估报告为标准，不一而足。
（四）监管资金的退出方式
针对不同的资金监管形式，有不同的退出路径。现金入监管账户的资金监管形式，一般是有两种退出方式：
1、按项目建设进度分阶段按比例申请监管资金逐渐退回，实现解封（罗湖区、南山区、坪山区的做法）。一般要求规划验收完成后可申请退回监管资金的60%，回迁入伙完成、该移交政府物业移交完成后可申请退回剩余监管资金；
2、根据项目进度安排逐渐专项支用监管资金（龙岗区做法）。
以银行履约保函形式实现资金监管的，在城市更新的各类政策文件中均未提及其终止方式，然而履约保函作为一种较为成熟的保证担保，有其自身的运作逻辑，履约保函的保证期间一般与基础合同（如《拆赔协议》等）有效期相一致。
（五）例外情形
同时，为了减轻实施主体的资金压力，有些区基于合作双方的信任基础，在满足一定前提条件的情况下，实施主体和拆除范围内权利主体的可以共同向城市更新主管部门申请免除回迁安置房的建设成本及未支付的货币补偿款不纳入资金监管范围。
（六）总结
从政策规定、汇总表及以上分析看，城市更新项目的资金监管已初步规范化，对于从业人员在项目前期初步经济测算时有较好的指引性，但仍有诸多模糊及空白空间需进一步明确。比如，盐田区规定只能以现金监管形式落实资金监管，但是没有相关退还的明确规定；龙岗区就城市更新项目资金监管事宜颁发专门管理办法，但其监管范围覆盖面太宽、计算方式复杂、监管账户多、支用情形繁复，无端增加了诸多工作[2]；而作为城市更新主战场之一的宝安区，在资金监管政策规定层面甚至是一片空白。
总之，无论是现金纳入监管账户实施监管，抑或开具银行履约保函，就监管方而言，本质上都是一种资金保证的提前安排，最终目的是提前构建实施主体违约时的追偿机制，但就实施主体而言，资金监管是提前沉淀资金和透支银行信用额度，增加资金压力。对于监管方，资金监管是保证措施，对于实施主体，则是负担。
四、资金监管的趋势
经过近十年的实践，“政府引导，市场主导”的城市更新模式弊端渐显，而当前深圳市的城市更新进入深水区，无论是从政策导向还是具体实践，政府加强对城市更新的监管都是明显趋势，而落实资金监管则是实施项目监管协议制度的重要形式和关键手段。另外，广东省国土资源厅2018年4月4日印发的《关于深入推进“三旧”改造工作实施意见》（粤国土资规字【2018】3号）第十七条“完善监管协议制度”中首次专门提出“有条件的地市，可建立‘三旧’改造资金监管制度，在签订土地出让合同前，由改造主体到项目约定的银行设立改造专项资金监管账户，足额存入复建安置资金，监管账户内资金由改造主体、‘三旧’改造主管部门和监管账户开户银行三者公共监管，确保专款专用；也可以在签订土地使用权出让合同之前由改造主体向‘三旧’改造主管部门提供专项监管保证资金的银行保函，银行保函应为不可撤销、无条件见索即付保函，由‘三旧’改造主管部门监管。”同时，正在征求意见的《罗湖区城市更新实施办法》则在原2017年4月份政策的基础上进一步扩大资金监管范围和提高建设成本的标准。
综上所述，当前资金监管既是政府加强项目实施监管趋势所需，又有上位政策的明确要求，所以，对于城市更新项目的资金监管一定会越趋规范和严格。
[1] 《深圳市城市更新办法实施细则》第五十二条“区城市更新职能部门与实施主体签订的项目实施监管协议，应当明确以下内容：（一）……（四）区城市更新职能部门采取的设立资金监管账户或者其他监管措施。”
[2] 2017年11月08日颁布的《深圳市龙岗区人民政府关于进一步加强和改进城市更新工作的意见》（深龙府【2017】32号）特别指出：“全面规范各类监管措施，重点清理资金监管，防止过度监管加重更新企业负担。”
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