（二○○七年十一月／黔西南州委党校）
国家管理活动和企业组织管理活动有两个共同点：一是它们都要面临和解决“人”这个最复杂的管理对象制造出来的各种问题，二是这两种管理活动关系密切、互为依存，国家管理离不开企业管理，企业管理更离不开国家管理。我想，在国家管理和企业管理这两种管理活动之间的关系上尤其要强调的是，国家管理必须适应和满足企业管理的需要。例如办公自动化和电子政务这个管理手段，计算机及其网络的产生最早并不是冲着政府来的，而是处在商战第一线的市场主体——企业组织率先用计算机和网络来武装自己、提高效率之后，却要拿这个玩意来武装和改造它们的服务者政府，要求政府提供全面服务和提高办事效率。所以电子政务建设这个政府的行为，从历史逻辑上来讲并不是一个主动而是一个被动的行为，是企业拿起鞭子来抽政府的屁股，而政府的反应还比较灵敏，因此才要实施办公自动化，要建设电子政务、电子政府。我们在座的是国家公务员，所从事的工作是国家管理活动，那么我们要了解企业组织如何管人，企业在管理上有什么需要以及如何把企业的一些管理手段、方法引进到政府和国家管理活动中来。
我对企业和国家管理这个问题缺乏深入研究，也没有实践的经验，我想凭自己所了解的一些知识和看法，和大家交流三点（PPT）：首先简要说一下现代管理理论与制度创新，第二通过案例分析，谈谈制度创新在国家管理中的应用，最后给大家提一个建设理性政府的建议。
一、现代管理理论与制度创新
为便于大家对现代管理理论产生的根源有一个比较清楚的了解，我们将人类管理思想的演变过程简单回顾一下。自有人类集体劳动开始（PPT），到17世纪资本主义生产方式产生以前，也就是在我们大清帝国出现以前这个蔓延数千年的历史阶段，被称作早期管理实践的阶段。这个阶段人们为了谋求生存，自觉或不自觉地进行着管理活动和管理实践，但是人们仅凭经验去管理，尚未对经验进行科学的抽象和概括，因此没有任何管理思想和理论可言。管理的特点体现为：管理是一种简单的技术劳动和僵化的规范约束。
从17世纪到18世纪这个阶段（PPT），一般称为管理思想阶段。但不是说这个阶段产生了成熟的管理思想，而是随着资本主义生产方式的诞生和工业革命的到来，人们为了提高生产效率而开始思考管理问题，为管理科学的诞生打下了一定的思想基础。
从18世纪到19世纪（PPT），是前古典管理理论阶段。经过18世纪到19世纪的工业革命，产生了以机器为主的现代意义上的工厂，工厂以及公司的管理越来越突出。这个时期最重要的管理理论，是英国资产阶级古典政治经济学代表人物亚当·斯密（1723－1790）提出的分工理论。亚当·斯密发现，分工可以使劳动者从事某种专项操作，便于提高技术熟练程度，有利于推动生产工具的改革和技术进步，可以减少工种的变换，有利于劳动时间的节约。
20世纪初到30年代行为科学出现之前（PPT），是古典管理理论阶段，即管理理论的最初形成阶段。在这个阶段，人们侧重于从管理职能、组织方式等方面研究企业的效率问题，对人的心理因素考虑很少或根本不去考虑。
20世纪30年代到80年代（PPT），是现代管理理论阶段，主要是行为科学学派及管理理论丛林阶段。行为科学学派主要研究个体、团体与组织行为，重视研究人的心理、行为等对高效率地实现组织目标的影响作用。行为科学学派最著名的代表人物是马斯洛（1908－1970），他提出了需求层次理论，把人的需求分为生理、安全、社交、尊重、实现自我五个层次，可以说这是一个重视人和以人为本的管理理论。战后40年代到80年代，除了行为科学理论得到长足发展外，许多管理学者从各自不同的角度发表了对管理学的见解，形成了多种不同的学派。这些管理学派研究方法众多，管理理论不统一，各个学派都有自己的代表人物、用词意义和理论、概念、方法，美国著名管理学家、管理过程学派的主要代表人物孔茨（1908－1984）称其为管理理论丛林。在这个“理论丛林”中，主要的代表学派就有八个（PPT）：管理过程学派（管理职能学派）、管理科学学派、社会系统学派、决策理论学派、系统理论学派、经验主义学派（经理主义学派）、经理角色学派、权变理论学派。为什么管理学会出现“管理理论丛林”现象？孔茨认为，每一个学派都对管理学理论做出了贡献，但他认为不应把管理方法与管理学基本内容混淆起来。孔茨把不同的管理理论学派看成是研究和分析管理学的不同方法，一切最新的管理思想都能纳入某一管理职能中。孔茨概括的管理方法有：经验的或案例的方法、人际行为方法、集体行为方法、协作社会系统方法、社会技术系统方法、决策理论方法、系统方法、数学的或“管理科学”的方法、权变方法、管理作用方法以及经营方法。比如管理科学学派实际上就是运用数学和运筹学的方法解决管理问题。
20世纪80年代至今（PPT），是当代管理理论阶段。进入70年代以后，由于国际环境剧变，尤其是石油危机对国际环境产生了重要的影响。这时的管理理论以战略管理为主，研究企业组织与环境关系，重点研究企业如何适应充满危机和动荡的环境的不断变化。迈克尔·波特（M·E·Porter）所著的《竞争战略》，把战略管理的理论推向了高峰，他强调通过对产业演进的说明和各种基本产业环境的分析，得出不同的战略决策。80年代为企业再造时代，该理论的创始人是美国麻省理工学院教授迈克尔·哈默（M·Hammer）与詹姆斯·钱皮（J·Champy），他们认为企业应以工作流程为中心，重新设计企业的经营、管理及运作方式，进行所谓的“再造工程”。美国企业从八十年代起开始了大规模的企业重组革命，日本企业也于90年代开始进行所谓第二次管理革命，这十几年间，企业管理经历着前所未有的、类似脱胎换骨的变革。80年代末以来，信息化和全球化浪潮迅速席卷全球，顾客的个性化、消费的多元化决定了企业必须适应不断变化的消费者的需要，在全球市场上争得顾客的信任，才有生存和发展的可能。这一时代，管理理论研究主要针对学习型组织而展开。彼得·圣吉（P·M·Senge）在所著的《第五项修炼》中明确指出，企业惟一持久的竞争优势源于比竞争对手学得更快更好的能力，学习型组织正是人们从工作中获得生命意义、实现共同远景和获取竞争优势的组织蓝图。
综上所述，管理科学的形成经历了三个阶段，即20世纪初到30年代的古典管理理论阶段，20世纪30年代到80年代的现代管理理论阶段，以及20世纪80年代至今的当代管理理论阶段。我们现在一般讲的现代管理理论，包括20世纪30年代以来的现代管理理论和当代管理理论。在人类历史上的这段时期，是管理思想最活跃、管理理论发展最快的时期，也是管理理论步入成熟的时期。从古典管理理论到现代管理理论的发展，有两个明显的趋势或者说特点（PPT）：一是从不重视人的管理到重视人的管理，二是从技术管理发展到制度管理。
我们可以把管理活动分为两个层次（PPT）：一个层次是技术管理，一个层次是制度管理。打一个比方，比如打篮球，我们可以通过投篮、传球、对抗训练等各种方法来提高球员的技术水平，这是一种技术管理活动；而制定和遵守进球、出线、犯规等游戏规则，就是制度管理的活动。所以我们做一种竞赛，技术层次上的管理是利用各种方法训练被管理者的技能，提高竞赛质量，争取成为赢家；而制度管理则是制定和遵守游戏规则，使游戏做起来更加公平、合理，富有效率和意义，使综合水平高的参赛者能成为赢家。技术管理是在既有的制度前提下，通过对制度安排的有效执行来达到管理目标；而制度管理则是通过再造制度或革新不公平、没有效率的制度，来达到管理的目标。制度创新是制度管理的最高境界，是对既有制度的革新。技术管理是一种相对比较平稳和风险较小的管理活动，而制度创新往往会损害某些人的既得利益，可能会使管理的效益倍增，也可能会使管理的效益降低，甚至导致管理工作的倒退。因此制度创新的管理活动，波及面较大，风险较大。人类自有生产、生活的社会性活动以来，就有管理的存在和对管理的思考。但人类最早有意识、有规则的管理是技术层次上管理，而制度创新在历史上常常被当作非正常的冲突性的革命活动。人类生产管理活动的历史，是一个由技术管理向制度管理不断深化发展的过程，因此制度创新在现代管理中处于十分突出的位置，现在是要把制度创新当作一种正常和谐的管理方式来使用。
管理是一种实践活动，管理学是一门应用学科，管理方法是现代管理研究中最引人注目的领域，科学的管理学更是以此为根本的研究内容。我们今天讲的制度创新就是一种管理方法，是制度管理中的最高方法。制度（institution）一词有许多不同的定义，近代制度经济学的开山鼻祖约翰·康芒斯把制度定义为（PPT）：“制度就是所谓集体行动控制个体行动。”新制度经济学的代表人道格拉斯·C·诺斯把制定义为（PPT）：“制度是一个社会的游戏规则，更规范地说，它们是为决定人们的相互关系而人为设定的一些制约。制度构造了人们在政治、社会或经济方面发生交换的激励结构。”同时，“制度提供了人类相互影响的框架，它们建立并构成一个社会，或准确地说一种经济秩序的合作与竞争关系。”日本学者青木昌彦认为：制度的要义是（PPT）“关于以博弈重复进行为主要方式的共有信念的自我维持系统。”我也给制度下了一个定义（PPT）：制度是在一个较长时期内规范和激励多数人行为的简化系统。1912年，美国经济学家约瑟夫·阿罗斯·熊彼特出版的《经济发展理论》一书，首次提出了“创新理论”（Innovation Theory）。他认为，创新就是建立一种新的函数，即把一种从来没有过的生产要素和生产条件的新组合引入生产体系。那么制度创新就是把制度要素和制度条件的新组合进入到管理活动中来，从而创造出管理的空前效率。制度创新在经济学、管理学中是一个热门话题，尤其是在我国经济和管理体制转轨时期，更是大家所关注的。
我们前边讲的现代管理理论主要是一种企业理论，但是企业组织和国家组织具有相同的本质方面，因此企业管理理论尤其制度创新理论，完全可以应用到国家和政府组织的管理活动中。下面我们就要讲讲制度创新在国家管理中的应用。
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