“编者按：进入21世纪之后，海淀法院审理了多起涉及环境污染和新类型行政纠纷，案件的专业性较强，当事人诉争焦点中往往涉及科学知识、科技手段，给司法审查增加了难度。在2004赵某等六原告起诉北京市环保局的行政诉讼中，海淀法院首次尝试引入了“专家辅助人制度”，这在当时尚无程序法具体规定的情况下，是行政审判的一次大胆尝试。”
原告赵某等6人为东润枫景小区居民，相继自2001年5月入住该小区。2003以来，该小区居民开始向有关部门反映受到位于该小区东侧和东南侧两座北京人民广播电台发射塔的电磁污染影响，一方面要求北京市环保局履行职责，采取有效措施，解决污染问题，另一方面要求撤销北京市环保局对东润枫景小区建设项目环境影响报告书的批复。该案的争议焦点，主要为六原告主张东润枫景小区周边已有的广播电台发射塔可能对小区造成了电磁辐射污染。六原告的这一诉讼主张，属于周围环境对东润枫景小区项目可能造成的影响的范畴，与审查东润枫景小区本身是否对周围环境产生影响的被诉环保批复之间没有直接关系。且相关纠纷的最终解决，应当根据《中华人民共和国环境保护法》第二十四条的规定，由相关部门和各方力量共同协作，采取有效措施，妥善协调处理，从而保证地区的和谐、稳定和发展。经审查，本院判决驳回了原告的诉讼请求。原告不服提起上诉，北京市一中院判决维持原判决。
由于本案诉讼中涉及电磁辐射超标的专业问题，诉争的报告材料专业性强，对于电磁辐射评价标准及是否会造成人身损害的后果的判定有难度，加之社会关注度极高，所以为有效查明案件事实、正确裁判，海淀法院引入了“专家辅助人制度”。这是首次尝试在行政诉讼中引入专家辅助人，在当时尚无程序法具体规定的情况下，是北京市行政审判系统大胆尝试。在专家辅助人的确定上，三方当事人各自提交推选名单，合议庭对资质审查后初步筛选，最终征求三方同意的情况下确定了三位专家辅助人，合议庭向专家辅助人提供相关证据材料以进行准备。庭审中，在合议庭的主持下，由专家辅助人对鉴定人及其他报告出具人进行质询。在此基础上，专家辅助人又就案件涉及的相关专业问题回答了各方当事人的提问，并向合议庭进行了通俗的说明，有效弥补了合议庭组成人员专业知识方面的欠缺，为合议庭了解双方辩论意见、准确认定案件事实、依法公正裁判奠定了基础。
原告兼诉讼代表人赵某，女，1959年8月10日出生，住北京市朝阳区。
原告兼诉讼代表人徐某，男，1964年4月7日出生，住北京市朝阳区。
原告兼诉讼代表人王某，男，1964年11月28日出生，住北京市朝阳区。
原告兼诉讼代表人丁某，女，1971年3月14日出生，住北京朝阳区。
原告吴某，女，1963年5月12日出生，住北京市朝阳区。
原告邓某，男，1969年2月1日出生，住北京市朝阳区。
六原告之委托代理人俞德海，北京浩天律师事务所律师。
原告徐某、吴某之委托代理人徐某一，男，1962年8月10日出生，住北京市朝阳区。
被告北京市环境保护局，住所地北京市海淀区车公庄西路14号。
法定代表人史某，局长。
委托代理人张义平，北京市汉鼎联合律师事务所律师。
委托代理人宗某，男，北京市环境保护局干部。
第三人北京天鸿房地产开发有限责任公司。
法定代表人柴某，董事长。委托代理人郑家运，北京市邦恒律师事务所律师。
委托代理人阎民，北京市邦恒律师事务所律师。
原告赵某、徐某、王某、丁某、吴某、邓某（以下简称赵某等6人）不服被告北京市环境保护局（以下简称市环保局）作出的环保批复，于2004年3月2日向本院提起行政诉讼。本院受理后，依法组成合议庭。因北京天鸿房地产开发有限责任公司（以下简称天鸿公司）与本案被诉的具体行政行为有法律上的利害关系，2004年3月4日，本院通知其作为第三人参加诉讼，2004年4月13日、2004年4月15日、2006年8月9日，本院公开开庭审理了本案。原告赵某、徐某、王某、丁某及委托代理人俞德海、徐某一，被告市环保局的委托代理人张义平、宗某，第三人天鸿公司的委托代理人郑家运、阎民到庭参加了诉讼。经北京市高级人民法院批准，本案延长审理期限。本案现已审理终结。
2002年9月28日，被告市环保局作出京环保监督审字［2002］314号《关于北京东润枫景建设项目环境影响报告书的批复》（以下简称被诉环保批复），同意第三人天鸿公司在北京市朝阳区东风农场建设东润枫景住宅小区，建设住宅及公建。认定该项目主要污染物为燃气锅炉废气、生活污水、设备噪声等，并规定：拟建项目采暖须使用清洁能源，废气排放执行北京市《锅炉污染物综合排放标准》（DB11／139-2002）中限值，排放高度须高于相邻建筑，地下车库排放污染物执行国家《大气污染物综合排放标准》(GB16297-1996)中“新污染源大气污染物排放限值”；项目排水须实行雨污分流，污水排放执行《北京市水污染物排放标准》中“排入城市下水道的水污染物排放B标准”，须设中水处理回用设施；项目固定噪声源须采取降噪措施，厂界噪声执行《城市区域环境噪声标准》(GB3096-93)中I类标准。小区邻酒仙桥路首排建筑不得安排居民住宅，小区内道路两侧的住宅，须安装建筑隔声外窗(RW≥30dB)。居民楼底层不得安排餐饮、娱乐、汽修等产生噪声、异味的项目；项目绿化面积须达到《北京市城市绿化条例》规定：在小区建成前东侧电台天线须按照规划搬迁。施工期间，须执行《北京市建设工程施工现场管理办法》的规定，做好防尘、降尘的措施。噪声执行《建筑施工厂界噪声限值》(GB12523-90)中的规定；工程完工后须到市环保局办理环保验收手续。
原告赵某等6人诉称，自2001年5月原告及其他业主入住东润枫景小区后，相继出现了不明原因的脱发、全身乏力、睡眠质量差、记忆力减退、抵抗力明显下降等症状。后经调查证实，上述症状是由两座广播电台中波发射塔（分别距小区正东300余米、东南400余米）产生的电磁辐射所致。小区维权委员会遂就此事多次询问北京市规划委员会和市环保局。2003年12月，小区维权委员会从市环保局就东润枫景小区的辐射问题及环保审批问题致中国消费者协会及北京市信访办的复函中得知，东润枫景建设项目在立项时没有依法进行环境保护测评；在小区一期居民入住后，北京市环境保护研究院于2002年8月出具了虚假的建设项目环境影响报告书；市环保局于2002年9月28日以京环保监督字［2002］314号文作出了同意天鸿公司补办审批手续的批复。《北京市实施<建设项目环境保护管理办法>细则》第四条规定，建设项目一律实行环境影响报告书审批制度；第六条规定，北京市环境保护局负责建筑面积在2万平方米以上的其他非工业建设项目环境影响报告书（表）的审批、扩大初步设计中的环境保护篇章的审查和环境保护设施的验收。被告作出的批复行为，违反了上述规定，故请求法院：1、判决撤销被告作出的被诉环保批复并重新出具不同意开发商补办手续的批复；2、撤销北京市环境保护科学研究院出具的《东润枫景建设项目环境影响报告书》，并责令其重新进行环境评估工作；3、本案诉讼费用由被告承担。
被告市环保局辩称，一、市环保局作出的环保批复完全合法，应当得到司法保护。市环保局作为法定的环境影响评价报告的审批机关，在本案中，根据《建设项目环境保护管理条例》第二十四条的规定，依照法定程序，对补办的环境影响评价报告予以批准是完全合法的；二、本案中原告要求撤销的《东润枫景建设项目环境影响报告书》不属于司法审查的范围。出具该报告书的北京市环境保护科学研究院并非行政主体，其出具上述报告书的行为亦非行政行为，不属于司法审查对象。因此，请求法院驳回原告的诉讼请求。
第三人天鸿公司发表诉讼意见称，东润枫景小区绝大部分住宅完全符合电磁辐射相关标准，不存在超标的问题；此外，原告所称“小区存在的电磁辐射”并不是东润枫景建设项目自身产生的污染，被告没有义务对非建设项目本身产生的电磁辐射是否超标进行评价；因此，被告依照法定程序作出的环保批复不存在违法之处，请求法院驳回原告的诉讼请求。
本案在审理过程中，各方当事人为支持各自的诉讼主张，均向本院提交了证据并当庭出示，本院充分听取了各方当事人的质辩意见，结合证据的真实性、合法性及关联性，经评议对证据作出如下认证。
一、对被告提交证据的认证
1、被告作出的本案被诉环保批复。证明本案被诉行政行为的内容及形式。
该证据系本案被诉的具体行政行为，不能作为定案的事实依据，本院不予采纳。
2、北京市建设项目环境管理申请登记表。证明被告履行的环保审批程序是依第三人天鸿公司的申请而启动。
原告对该证据的真实性不持异议，但认为该申请是在小区业主入住后才提出的，该申请违法；第三人对该证据无异议。
本院认为，该证据系具体行政行为作出的程序性文件，内容真实、合法，能够证明第三人履行了相关的申请程序，本院予以采信。
3、北京市环境保护科学研究院编制的《东润枫景建设项目环境影响报告书》，证明被告作出的环保批复证据充分、真实可信。
原告对该报告书据以作出的测量方法和测量时间有异议，并在法庭上出示了由北京市环境保护监测中心编制的（99）量认（国）字（U1116）号监测报告和由中国室内装饰协会室内环境监测中心、爱尔求（北京）室内装饰环境监测中心出具的中室环检（D检）字（2003）第061101号检测报告质疑该报告书内容的客观性。
由于该证据的真实性及与本案的关联性直接关系到被诉行政行为的合法性与否，且对该证据的认定涉及电磁辐射方面的专业知识，依据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四十七条、第四十八条的规定，合议庭经评议认为，本案有必要通知报告出具人出庭接受质询，并引入具有专业知识的技术人员作为本案的专家辅助人，就该证据的技术真实性和与本案的事实关联性向法庭进行说明，辅助合议庭对该证据作出准确认证。
在对三方当事人提名的十名专家的资质进行初步筛选，并征求三方当事人的意见后，合议庭确定北京交通大学抗电磁干扰研究中心教授张某、北京理工大学工程系教授高某、国家环境保护总局核安全中心研究员赵某为本案的专家辅助人。上述三位专家辅助人均出庭听取了报告出具人的说明，并回答了合议庭及本案当事人提出的相关技术问题。根据《东润枫景建设项目环境影响报告书》出具人的说明，同时结合三位专家辅助人的意见，合议庭对报告书作如下认证：
《东润枫景建设项目环境影响报告书》的出具人北京市环境保护科学研究院具有进行建设项目环境影响评价的资质，且作出该报告时使用的检测仪器、检测方法均符合《辐射环境管理导则-电磁辐射监测仪器和方法》，能够证明作为评价对象的东润枫景建设项目本身电磁辐射强度并不超标，本院予以采信。
4、99—规审字—0586号北京市城市规划管理局审定设计方案通知书（居住建筑）；
5、99—规选字—0125号北京市城市规划管理局选址规划意见通知书；
6、2002规意字2061号北京市规划委员会规划意见书；
7、2002规审字0853号北京市规划委员会审定设计方案通知书（居住建筑）。
被告出示以上四份证据证明该项目的补办手续已经规划部门批准，该项目符合规划要求。
原告对上述四份证据的真实性不持异议，但认为与本案不具关联性；第三人对以上证据不持异议。
本院认为，上述证据内容真实、合法，能够证明东润枫景项目取得了相关部门的规划审批许可，本院予以采信。
此外，被告还向本院提交了下列规范性文件作为被诉具体行政行为的法律依据：
1、国务院第253号令《建设项目环境保护管理条例》；
2、京政发［2000］18号《北京市人民政府关于印发北京市行政审批事项清理方案的通知》；
3、京环保监督字［2001］23号市环保局《关于调整建设项目环境保护审批权限的通知》；
4、中华人民共和国国家标准《电磁辐射防护规定》（GB8702-88）；
5、中华人民共和国环境保护行业标准《辐射环境管理导则-电磁辐射监测仪器和方法》；
6、《锅炉污染物综合排放标准》；
7、《北京市水污染物排放标准》；
8、《城市区域环境噪声标准》；
9、《大气污染物综合排放标准》；
10、《建筑施工场界噪声限值》。
二、对原告提交证据的认证
1、北京市环境保护监测中心出具的（99）量认（国）字（U1116）号监测报告（以下简称U1116号监测报告）。证明东润枫景小区的电磁辐射超标。
被告及第三人认为，该报告不能证明全部东润枫景小区都存在电磁辐射超标问题。
2、中国室内装饰协会室内环境监测中心、爱尔求（北京）室内装饰环境监测中心出具的中室环检（D检）字（2003）第061101号检测报告（以下简称061101号检测报告）。证明东润枫景小区电磁辐射超标。
被告及第三人认为，该证据不具备真实性、合法性，不能证明本案相关事实。
3、东润枫景小区业主《关于反映东润枫景小区电磁辐射超标及向贵局询问是否依法审查该小区申报的环境报告并要求贵局履行行政监督职能事宜的函》。证明原告向被告反映情况并要求被告履行法定职责。
被告认为该证据与本案无关；第三人认为该证据仅为小区部分业主的意见，不能代表全体业主的共同意见。
4、市环保局致中国消费者协会《关于东润枫景住宅小区环境保护审批事项的复函》；
5、市环保局致市信访办《关于东润枫景业主反映电磁辐射污染情况的报告》。
原告出示上述两证据证明被告承认小区存在电磁辐射部分超标的情况。
被告对上述证据的真实性不持异议，但认为上述证据仅能证明小区部分地区虽然电磁辐射超过规定，但都是在人群不易接触的室外，不能据此证明被诉行政行为的违法性；第三人对上述证据无异议。
6、卫生部法监司《关于中国消费者协会查询函的复函》及中国疾病预防控制中心环境与健康相关产品安全所《关于中国消费者协会查询函复函的建议》。证明东润枫景小区电磁辐射超标对人体造成伤害。
被告及第三人认为，中国疾病预防控制中心无权对电磁辐射的适用标准作出解释和判断，该证据缺乏法律依据，不具法律效力。
7、相关新闻媒体就东润枫景小区电磁辐射问题的报道。证明东润枫景小区存在严重辐射污染及辐射超标，对人体造成损害。
被告及第三人认为，该证据仅能证明相关媒体对此事进行过报道，并不能证明小区存在电磁辐射污染。
本院认为，对于原告提交的证据１至６，根据《建设项目环境保护管理条例》第一条的规定，“为了防止建设项目产生新的污染、破坏生态环境，制定本条例。”，被告作为环境保护行政主管部门，应第三人天鸿公司的申请，只需就东润枫景建设项目是否对周围环境造成影响予以审查并批复。因此，上述证据与本案被诉的具体行政行为不具关联性，本院不予采纳。对于原告提交的证据７，由于该证据不符合法定形式，且与本案不具关联性，本院不予采纳。
此外，原告还向本院提交了下列规范性文件作为其法律依据：
1、《建设项目环境保护管理条例》；
2、《建设项目竣工环境保护验收管理办法》；
3、《环境电波卫生标准》；
4、《电磁辐射防护规定》；
5、《建设项目环境保护分类管理名录（试行）》；
6、《广播电视设施保护条例》；
7、《中华人民共和国环境保护法》；
8、《中华人民共和国环境影响评价法》；
9、《中华人民共和国环境保护行业标准-辐射环境管理导则-电磁环境监测仪器和方法》；
10、《辐射环境保护管理导则-电磁辐射环境影响评价方法与标准》；
11、《北京市投资项目审批平台-审批流程图》。
三、对第三人提交证据的认证
1、北京市计划委员会、北京市城乡建设委员会《关于开发建设东风农场居住小区项目建议书的批复》；
2、北京市发展计划委员会、北京市建设委员会《关于东风农场居住小区二期工程项目建议书（代可研）的批复》；
上述两份证据证明东润枫景建设项目已经相关主管部门立项审批。
原告对上述证据的真实性不持异议，但认为该证据与本案不具关联性；被告对上述证据不持异议。
本院认为，根据《建设项目环境保护管理条例》第九条第一款规定，建设单位应当在建设项目可行性研究阶段报批建设项目环境影响报告书，故对于需要进行可行性研究的建设项目，立项审批是环保批复作出的前置性程序。因此，上述两份证据与本案具有关联性，且内容真实、合法，本院予以采信。
根据以上经过认证的证据以及庭审查明的情况，本院确认如下事实：
1999年5月27日，北京市计划委员会、北京市城乡建设委员会作出京计基字［1999］第506号《关于开发建设东风农场居住小区项目建议书的批复》，同意北京市房地产开发经营总公司（1998年9月3日经核准企业名称变更为北京天鸿集团公司，后又经核准变更为北京天鸿房地产开发有限责任公司）与北京市东风农工商公司合作开发建设东风农场居住小区项目。2000年8月31日，北京市发展计划委员会、北京市建设委员会作出京计基字［2000］第1376号《关于东风农场居住小区二期工程项目建议书（代可研）的批复》，同意北京天鸿集团与北京市东风农工商公司合作开发建设东风农场居住小区二期项目。东风农场居住小区项目后变更项目名称为东润枫景建设项目。
2002年8月，受天鸿公司委托，北京市环境保护科学研究院协同北京市劳动保护科学研究所、北京市化工研究院针对东润枫景建设项目出具了环境影响报告书。2002年9月18日，天鸿公司据此报告书向市环保局申请补办东润枫景建设项目的环保审批手续。2002年9月28日市环保局作出本案被诉环保批复，同意天鸿公司在北京市朝阳区东风农场建设东润枫景住宅小区，并确立了相关的环保控制指标及环境污染防治方法。
赵某等六原告均系东润枫景小区居民，因认为被告作出的被诉环保批复行为违法，于2004年3月2日向我院提起行政诉讼。
另据庭审查明的情况，各方当事人当庭认可：本案争议焦点仅针对被诉环保批复中涉及电磁辐射污染及噪声污染部分的相关内容。
本院认为，依据《中华人民共和国环境保护法》第七条第二款、《建设项目环境保护管理条例》第十一条第二款，并参照京政发［2000］18号《北京市人民政府关于印发北京市行政审批事项清理方案的通知》的规定，被告市环保局作为环境保护行政主管部门，享有对东润枫景建设项目环境影响报告书进行审批的法定职权。
《建设项目环境保护管理条例》第九条规定：建设单位应当在建设项目可行性研究阶段报批建设项目环境影响报告书、环境影响报告表或者环境影响登记表。此项规定为建设单位设定了在建设项目可行性研究阶段报批建设项目环境影响报告书的法定义务。《建设项目环境保护管理条例》第二十四条规定：未报批建设项目环境影响报告书、环境影响报告表或者环境影响登记表的，由负责审批建设项目环境影响报告书、环境影响报告表或者环境影响登记表的环境保护行政主管部门责令限期补办手续。此项规定，既是对建设单位违反此法定义务的法律责任的规定，也是对环境保护行政主管部门的授权，即环境保护行政主管部门，应违反报批义务的建设单位的申请，可以为其补办建设项目环保审批手续。
因此，本案被诉环保批复在法定职权方面并不存在违法之处。
《建设项目环境保护管理条例》第十条第三款规定：环境保护行政主管部门应当自收到建设项目环境影响报告书之日起60日内，作出审批决定并通知建设单位。本案中，第三人天鸿公司于2002年9月18日向被告市环保局申请办理环保审批手续，被告于2002年9月28日作出被诉环保批复并向第三人予以送达。
因此，本案被诉环保批复系在法定期限内作出，并履行了相关程序，被告作出本案被诉行政行为在程序上并不违反相关法律规定。
《中华人民共和国环境保护法》第十三条规定：建设污染环境的项目，必须遵守国家有关建设项目环境保护管理的规定。建设项目的环境影响报告书，必须对建设项目产生的污染和对环境的影响作出评价，规定防治措施，经项目主管部门预审并依照规定的程序报环境保护行政主管部门批准。环境影响报告书经批准后，计划部门方可批准建设项目设计任务书。根据《建设项目环境保护管理条例》第一条的规定，制定该条例是为了防止建设项目产生新的污染，破坏生态环境。该条例第八条列明的建设项目环境影响报告书应包括的内容仅限于：（一）建设项目概况；（二）建设项目周围环境现状；（三）建设项目对环境可能造成影响的分析和预测；（四）环境保护措施及其经济、技术论证；（五）环境影响经济损益分析；（六）对建设项目实施环境监测的建议；（七）环境影响评价结论。从上述法律、法规的规定中可以看出，包括建设项目环境影响报告书在内，国家建立对新建工程项目进行环境影响评价制度的直接目的，在于防止建设项目本身对周围环境产生污染，其着眼点在于保护新建项目周围的生活环境与生态环境，而不是周围已有环境对新建项目的影响。鉴于出具建设项目环境影响报告书的上述目的和为实现上述目的所应承载的内容，环保部门在对建设项目环境影响报告书进行审批时，无需就周围环境可能对建设项目造成的影响进行审核。本案中，被诉环保批复针对的对象是东润枫景小区这一建设项目，因此，被告在作出该批复时，仅应就东润枫景小区项目是否产生污染以及可能对周围环境造成的影响作出评价，而无须就周围环境对该项目可能造成的影响进行审查。
本案的争议焦点，主要为六原告主张东润枫景小区周边已有的广播电台发射塔可能对小区造成了电磁辐射污染。六原告的这一诉讼主张，属于前文所述周围环境对东润枫景小区项目可能造成的影响的范畴，与审查东润枫景小区本身是否对周围环境产生影响的被诉环保批复之间没有直接关系。显然，六原告这一诉讼主张的内容，并非被告市环保局作出被诉环保批复时应当作出评价的对象，亦非本案审查被诉环保批复是否合法时应当审查的内容，六原告基于该内容提出的诉讼主张，本院不能支持。
本院认为，东润枫景小区周边已有的广播电台发射塔，于1968年前后建成，当时并没有对周围环境和群众的生产生活产生不良影响，而于其后建设的东润枫景小区建设项目本身也没有对周围环境产生不良影响。因此，两个建设项目在建设的当时，均不存在对周围环境的影响问题。本案纠纷出现的根源在于随着北京市城区建设的不断扩展，发射塔周围地区已发展成包括东润枫景小区在内的较大规模的居住小区，从而使广播电台发射塔周围的原有环境发生了变化，正是这种新的环境变化导致了在1968年时并未成为环境污染的电磁辐射，在东润枫景小区建成并于2001年前后居民入住之后成为了本案诉争的环境问题。这一纠纷的最终解决，应当根据《中华人民共和国环境保护法》第二十四条的规定，由相关部门和各方力量共同协作，采取有效措施，妥善协调处理，从而保证这一地区的和谐、稳定和发展。但是，通过本案行政诉讼的途径，尚无法实现这一目的，六原告基于上述纷争提出的本案诉讼请求，本院不能支持。
综上所述，本案中，《东润枫景建设项目环境影响报告书》的出具人具有建设环境影响评价的资质，报告书所载明的内容符合国家法律、法规的规定，且使用的检测仪器、检测方法、作出环境影响评价结论适用的标准均符合国家规定的强制性标准。被告依据该报告书作出的被诉环保批复行为，认定事实清楚，适用法律、法规正确，程序合法，并无不当。六原告的诉讼请求，缺乏事实与法律依据，应予驳回。六原告关于要求本院撤销北京市环境保护科学研究院出具的《东润枫景建设项目环境影响报告书》，并责令其重新进行环境评估工作的诉讼请求，并非行政审判的权限范围，本院不予支持。鉴此，依据《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决如下：
驳回原告赵某、徐某、王某、丁某、吴某、邓某的全部诉讼请求。
审 判 长 贾柏岩
审 判 员 凌 建
审 判 员 马秀荣
二〇〇九年十二月二十日
书 记 员 刘颜艳
书 记 员 王 丽
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