2019年《政府工作报告》涉及了很多信贷方面的问题，例如：
“...有效缓解实体经济特别是民营和小微企业融资难融资贵问题，防范化解金融风险...”、
“...引导金融机构扩大信贷投放、降低贷款成本，精准有效支持实体经济，不能让资金空转或脱实向虚...”
“...加强污染防治和生态建设，大力推动绿色发展...”
在当前经济形势和政策环境下，银行信贷结构将进一步调整，民营企业、小微企业、绿色信贷投放力度将会加大。
直观上看，力度加大就意味着银行会更多地向民营企业、小微企业发放贷款，即框定借款主体。
然而借款主体好认定，借款用途难识别。虽然在指标考核压力下，银行会想方设法增加很多小微民营贷款；但是，即使小微民企拿到贷款，可能也依然不代表这些资金就会用于实体经济。
民营企业、小微企业拿到贷款后随意挪用怎么办？拿来炒楼炒股、脱实向虚怎么办？这些都是不容忽视的问题。
商业银行如何把服务实体经济的好政策用好、让其真正落地的同时，确保这些资金进去以后不流向投机领域——即如何把握好信贷资金的流向——正是本文接下来将要探讨的内容。
本文纲要
一、主要相关监管规定
二、主流做法和面临痛点
三、资金流向监管难点问题
四、对银行的三点建议
五、2019年相关处罚案例
坚持金融服务实体经济是我国银行业的一贯主张。一直以来，金融监管部门对于贷款资金挪用，特别是流入股市、楼市等投机领域等情形，都是从未放松过。
（一）贷后资金监管目的
贷后资金监管主要有两个方面的目的：
一是满足监管要求。这主要包含一系列禁止性资金用途，包括用于证券投资和房地产投资、以及部分用于绕监管的行为（如：为满足监管小微、三农、民营企业融资的指标，而走通道，贷款人并非实际资金使用方；比如部分平台公司资金流向最终是流向地方政府预算外的支出项，等等）。
这也是相当具有“中国特色”的规定。因为在中国，信贷资金象征着一种国家资源。国家为了使宏观政策真正能够实现微观落地，需要有一个坚实有力的抓手，来规范信贷资金怎么流：这就需要银行监测贷后资金流向。
二是满足银行自身风控要求。只有当资金用途实际是用于贷款申请时所说明的项目或目的时，对银行而言其风险才相对可控。
（二）监管规定沿革
这些要求的演化，大致经历了以下几个主要阶段：
1、早在1996年6月，《贷款通则》（中国人民银行令〔1996〕第2号）就规定：
“对借款人的限制：...三、不得用贷款从事股本权益性投资，国家另有规定的除外。四、不得用贷款在有价证券、期货等方面从事投机经营。五、除依法取得经营房地产资格的借款人以外，不得用贷款经营房地产业务；依法取得经营房地产资格的借款人，不得用贷款从事房地产投机。”
2、在2004年7月，《商业银行授信工作尽职指引》（银监发〔2004〕51号）规定：
“...商业银行不得对以下用途的业务进行授信：（一）国家明令禁止的产品或项目；（二）违反国家有关规定从事股本权益性投资，以授信作为注册资本金、注册验资和增资扩股；（三）违反国家有关规定从事股票、期货、金融衍生产品等投资；（四）其他违反国家法律法规和政策的项目...
3、至于对贷后资金的流向监控进行系统性规范，还是从2009年后落地的3+1文件（三办法一指引）开始的。
2009年7月开始，银监会陆续颁发了“三个办法和一个指引”（即《个人贷款管理暂行办法》、《流动资金贷款管理暂行办法》、《固定资产贷款管理暂行办法》和《项目融资业务指引》，彼时又称为贷款新规）。
贷款新规强调贷款的实贷实付，对信贷资金流向的监控管理进行明确的规定，“筑渠引水”，引导信贷资金投向实体经济。以流动资金贷款为例，《流动资金贷款管理暂行办法》规定流贷不得用于固定资产、股权等投资，不得用于国家禁止生产、经营的领域和用途。流动资金贷款不得挪用，贷款人应按照合同约定检查、监督流动资金贷款的使用情况。同时还规定，若银行放任借款人将流动资金贷款用于固定资产投资、股权投资以及国家禁止生产、经营的领域和用途的，监管部门可以对其进行处罚。
3+1文件为了控制资金流向，引入了受托支付和自主支付两种支付方式的概念。即只要涉及金额稍微大一些，相应信贷资金都被不允许直接进入融资人的一般户或基本户。也就是说，只能从借款人在银行开立的贷款专户，直接打款到融资人或项目上游的供应商。
《个人贷款管理暂行办法》所规范的消费贷贷后资金流向，也一直是监管的重点和难点。目前，针对消费贷款在自主支付和受托支付两种情境下的后续监控和管理，各地银监局的要求不尽一致。具体案例和分析可参考《消费信贷处罚触目惊心：百余案例警示八大监管重点》。
在自主支付的消费场景下，部分银行对一些商户类别（理财、证券保险、房地产）限制贷款账户POS端使用、同名账户转账以及取现。《个人贷款管理暂行办法》要求自主支付贷款人应当通过账户分析、凭证查验或现场调查等方式，但实际自主支付消费贷款上述调查不足。
受托支付类个人综合消费贷款，则需要收集发票等证明。部分监管强制要求提供发票，主要的考量是因为单纯的合同材料往往较为容易伪造。但这种做法同时也增加了成本，所以一直以来业内争议较大。
（一）银行主流做法
实务中，各家银行也制定了具体措施及办法，对贷款资金进行监控管理，防止资金挪用。总体而言，主要措施就是在贷款发放时，要求借款人提供对外支付的交易背景佐证资料，例如交易合同、发票等凭证；同时尽量通过受托支付的方式，将资金直接支付给借款人的交易对手，防止借款人自主掌控过多的贷款资金。
这些措施主要涉及贷前调查、审批、放款等部门。贷前调查了解借款人的真实需求和具体用途，审批部门明确贷款类型、支付方式、贷款金额、用途和支付进度。在放款时，客户经理要提交贸易合同，出账的金额、用途、收款人账号、开户行等信息，放款部门对这些资料的完整性和合规性进行审核，通过以后，到会计部门办理放款和出账手续。按照实贷实付的要求，贷款发放后应当立即划付至收款人账户；采用自主支付的，贷款资金允许在账户上短暂停留，但也必须尽快划付至交易对象的账户上。
在支付完成以后的一定时间内，银行会再通过会计系统，对提取到的借款人账户交易流水信息进行分析，来判断信贷资金流向是否合规，与授信审批批复、借款合同、提款通知书（Drawdown Notice）上填写的约定用途是否相符，是否存在虚假受托支付后回流借款人等情况。要识别受托支付后回流借款人这样的疑点，需要银行具有比较强大的结算体系，也需要根据流水数据建立审计模型。此外，还需要辅之以实地贷后检查，了解各项支付对应的采购货物、生产等情况，再次验证借款用途的真实性。
（二）相关痛点难点
可以看到，银行的每一笔信贷资金出账都经过层层审批，借款人的结算活动也离不开银行体系，按理说资金的监控应该不是难题。然而实务中，银行还是会面临很多难点痛点。
1、资金流向持续监测、跨行监测难度大。
借款人的第一次支付，往往都能够做到合规。比如一个4S店申请1000万贷款，提车100台，1000万直接支付给汽车厂商，借款人也收到100台车，合同发票物流实物都能够佐证。100台车陆续销售，回款以后继续提车，循环往复。而经历过多轮周转以后，有些问题就会陆陆续续出现了。比如借款人将销售回款挪用，进行炒房、炒股、投资期货等等。
借款企业如果在银行多头开户，企业资金就可以在各个账户之间转来转去，为逃避银行对信贷资金流向的监控提供了便利。由于大部分企业资金收付结算量大，贷款资金的支付往往涉及不同客户、不同账户和不同银行，给监测工作带来很大不便。近年来，网银、第三方支付的蓬勃发展，也加大了资金监控难度。
银行普遍反映，会计系统只能监控贷款资金的第一笔走向，对资金的第二次及以后流向，特别是资金一旦跨行流出，就很难进行有效监测。特别是一些非本地小银行，结算网络不够发达，只做贷款不做结算，“裸贷”现象比较突出，贷款银行很难掌握借款人的结算信息，更不要说去掌握借款人交易对手的后续结算信息了。
当然，这里有一个例外，就是借款人的操作如果涉嫌央行所定义的反洗钱敏感行业或银行定义的敏感行为模式，可能会被作为典型案例报送央行。央行一旦认为涉嫌反洗钱，那么跨行分析会非常方便（这和本文讨论不是同一个话题）。
2、银行对借款人的资金需求难以准确估算。
银行需要对借款人的经营活动有深刻的理解，对行业周期性、季节性、商业机会有准确的把握，才能估算借款人的资金需求。如何准确区分企业到底是采购原材料、还是囤积原材料囤货居奇？…诸如这些问题都值得思索。
资本总是追逐利润的。市场这只无形的手始终引导着资金流动。当市场上出现了投机的空间，资金总是会想方设法从一个领域流向另一个领域。当人们预期资产价格将会上涨，各种资金都会从四面八方涌过来；直到稳定了价格预期，大规模的挪用才会平息。
从操作层面来说，贷款额度的测算是比较困难的。企业财务制度不健全，核算不规范，指标不稳定，销售增长不实际……都会导致资金需求量难以准确估算。甚至如果老老实实按照公式计算，就会得出企业就没有信贷需求的结论。一些银行因而不得不人为调整一些参数进行测算。
3、市场竞争压力导致监测难。
通常来说，借款人并不愿意银行监控其资金的使用方向。尤其是一些资金集中管理的集团企业，其下属企业信贷资金和销售收入会归集到集团帐户上，统贷统支，由母公司来负责统一调配支付，因此银行对其资金支付的真实性很难把握。此外，该类客户往往也是各行各业的优质客户，较为强势，因而也相对较为难以沟通。
由于业内竞争激烈，一些银行会了争取业务而选择放弃监控资金。甚至存在部分银行，明知借款人贷款用途不合规，但为了完成经营指标的同时规避监管要求，而通过在信贷申请时模糊描述借款用途、甚至主动帮助客户编造资金用途，来隐瞒其真实的资金去向。这些银行往往较为依赖抵押物，而对资金流向关注不够，放任信贷资金流入楼市和股市。
观察这些商业银行目前遇到难点痛点，可以发现客观上的难点触发了主观上的畏难情绪，导致一些银行退而求其次，重抵押、轻用途，走向抵押拜物教，以抵押物来控制实质性的风险。同时，他们主要追求形式上的免责，通过让企业开具所谓的“自有资金证明”“承诺按约定用途使用”，以达成所谓的尽职免责——即典型的通过工作“痕迹化”、“做虚功”，以PaperWork来履行合规义务。
对于资金流向合规性问题，在理论上还有很多比较模糊的地方。
（一）自有资金和信贷资金的区分
很多时候，信贷资金和借款人的自有资金混在了一个账户。其中，如果一部分资金被用于了投机活动，那么这部分资金到底是借款人的自有资金还是信贷资金？
比如借款人甲贷款100万进入其账户A。该账户A原有资金100万。随后甲从该账户支取100万用于炒房，这时，该100万算是甲的自有资金，还是信贷资金？
这确实是个问题。而且对于这个问题，业内也存在多种看法。
1、严格从账户流入流出的先后顺序分析
如企业账户原有100万，收到100万信贷资金后就发生了混合（Commingle）。随后企业将100万用于炒房，这笔资金用的到底是企业自有资金还是信贷资金？
此处按照“先进先出”原则，由于企业账户中“自有资金”的100万先进入，“信贷资金”的100万后进入，只能认为全部是自有资金炒房。
在相同前提下，如果企业支取了150万用于炒房，按“先进先出”原则将认为流入房地产的信贷资金为50万。
当然，这是比较简单的情形。在更多时候，企业账户中的资金是一直在不断流入流出，企业的各种收入支出也未必一次性完成。
比如，企业账户原有100万，收到100万“信贷资金”后，支付了50万购房首付款，随后又收到100万销售货款，又支付100万购房尾款。这种情况下，如果按“先进先出”原则去判定这里存在信贷资金流入房地产炒作的行为，难以为企业所认可。
2、最低中间余额规则（LIBR）
鉴于先进先出法在现实中的局限性，又产生了“Lowest Intermediate Balance Rule”（ 最低中间余额规则，LIBR）。
该法则并不客观，带有价值判断。要认定资金被挪用，就要判断“还有多少信贷资金没有被挪用”。
所谓 Lowest Intermediate Balance，简而言之，就是不管账户收支了多少次，多少金额，在这期间最低余额那一部分是属于“信贷资金”。也就是说，对于一个收到过100万信贷资金的账户，只要其最低余额不低于100万，就表示“信贷资金”还没用出去。即直到有一天该账户的余额被全部支取，方可认为信贷资金被全部支用。即使后来账户补充了资金，也不认为是信贷资金转回。
“先进先出”和“最低中间余额规则”都相对符合直觉。目前信贷操作中的“专户管理”就是其最好的应用（当然，这也是得益于专户只付不收，不存在混合的问题）。具体做法是：公司在贷款前必须在银行开立资金控制专户；提款时，资金不直接进入结算账户，而是进入专户。转出时，需要提供购销合同等资料，经过审批才能划出。
问题是，符合直觉思维的方式在遇到复杂的现实问题时，往往举步维艰。
比如以下情况：
（1）企业有两个账户A和B，贷款入A账户，用B账户的钱炒房。也就是说，企业将专户资金用于“比较正常”的支出，而其他账户的资金用于“不太正常”的支出。
（2）企业挪用资金的形式也很多样。其实企业购买房产的对价，可以是货币，可以是实物资产（资产互换），也可以是应付账款（资产负债同时增加）。这是表内挪用，还有表外的方式。企业还可以将贷款账户的“信贷资金”进行质押，或者以其他资产抵押，为房地产企业担保。即变融资为融信，间接实现了为房企提供融资。
这些情况下，我们是否可以“形而上学”地认为不存在挪用？可见，不深入实质，所有的监控工作都是“扎扎实实走过场”。
3、“权益观”
第三种看法可以归纳为“权益观”，即借款人的自有资金以“所有者权益”为限，其余均为负债资金。即资金进入了借款人账户以后，就都是借款人的资金，不再从形式上区分“自有资金”和“信贷资金”，只是客户的负债增加了相应的金额（银行借款）。
假如借款前，甲原有100万资金，没有负债。增加100万银行贷款后，则资产增加至200万，负债100万，所有者权益100万。这时如果炒房的资金没超过客户的所有者权益，则可以认为动用的是客户自有资金。假如支取160万用于炒房，则至少有60万信贷资金被挪用。
这种看法的理论基础，是货币的“占有即所有”法则——“谁占有货币即推定为所有权人”。但这种规则也存在一些问题。
“占有即所有”法则比较极端的例子是，假如借款前，企业拥有200万资产（其中A账户货币100万，另有实物资产100万），无负债，所有者权益200万。
如果使用“权益观”来判断，这时不管该企业问银行贷了多少钱进入A账户，如果从A账户支取来炒房的金额不高于200万，就不能推断信贷资金被挪用。
当然，估算所有者权益还有一个难题，那就是负债的完整性测算。如果无法探知隐性负债的规模，所有者权益就会虚增，自有资金到底有多少也就是一笔糊涂账。
（二）是否需要穿透监控资金流向
1、关注经营活动
实务中，银行贷款给借款人甲，甲向乙采购货物，按照受托支付，银行直接支付给乙。对于乙来说，这是合法的销售收入（在没有其他相反证据的情况下，应做无罪推定），应该是可以合理支配。那么乙拿到钱以后“炒股炒房炒期货”，银行能不能管？如果经过了五六手，乙付给丙，丙付给丁……最后，庚将资金用于楼市股市，银行要不要管？乙丙丁戊己庚又不在同一家银行开户，显然在这种情形下，贷后监控是难以覆盖的。
其实，银行要关注借款人甲的经营活动，而不是具体的所谓的资金流向涉及的那些纷繁复杂的汇款过程。表面上，银行是把钱受托支付给了乙；但需要注意的是，这笔钱不是白给的——乙销售给了甲相应货物。所以这里的重点是货物（如对于4S店而言，就是购进了汽车），这才是信贷资金用途之所在。
银行应当关注的是，甲在拿到货物以后，是否继续用于生产经营（原材料→存货→应收账款→货币→原材料，不断循环，且没有形成短期投资、长期股权投资、房地产等），而这一点就相对很好监测了。至于非货币性的资产监控，可以实地盘存，也可以借助远程监控、物联网系统等技术手段。
当然，在很多情况下，甲和乙根本就没有真实贸易背景。比如：甲压根就没收到货物，或者货物价值明显偏低（关联交易），或者收到后迅速变现，变成其他应收款（关联方占用）。那么这时对于乙来说，这笔收到的资金就不能算“正常销售收入”了，自然乙也就不能理直气壮地想怎么用就怎么用了。当然，银行还是只能约束借款人甲，收回贷款。
2、关注资产负责表
从资产负债表角度来看，通常来说（置换负债例外），一企业如果增加了1000万贷款（负债），其资产负债表左方应该增加1000万经营性流动资产（资产）。在整个贷款存续期间，1000万左右的新增经营性流动资产一直都在，只不过会在货币、存货、应收之间循环往复。
如果这1000万没有了（不是指完全消失，而是转变成股权投资，固定资产，其他应收款，其他货币等），那大概率就是发出了信贷资金的挪用。此时，银行就需要“穿透”这些非经营性资产，查查最终投向。
通常来说，这些钱是往往会通过诸如其他应收款、其他货币资金等形式转出去。比如对乙的有其他应收款1000万，而乙又有1000万股票投资；或者有时需要一直追溯到丁，才会出现股票资产。确实，直接这样一路追踪起来既很麻烦，也没有意义。
所以银行还是应当首先盯住借款人甲，追究为什么会形成1000万其他应收款，底层资产具体又是什么……这些都是贷款银行有权过问的。换言之，当企业增加了1000万贷款，资产负债表的负债方自然会增加1000万；那么此时资产方增加了什么，这一点银行既需要关注、也有权利关注。
而且，即使银行严格去追流水，也不会看到大部分信贷资金直笔笔就进了楼市股市。对于乙丙丁等，如果一定要追溯下去，就应当明确他们拿到钱（货币资产增加1000万），对应的负债方是应当销售收入，其他应付款，预收账款等等。而如果乙将1000万销售收入用于楼市股市，其正常经营的流动资金就减少了1000万，甲再将1000万补偿过去，这就显然是通过信贷资金置换了自有资金，自有资金进入了楼市股市。这构成了信贷资金流入股市的完整路线。这就还是回到了贸易背景真实性审查。但是，我们还是盯着借款人甲，而不是乙——后者仅是细枝末节的佐证。重点是把信贷资金锁定在借款人的经营性流动资产里面，就堵住了源头。
（三）置换贷款
还存在大量的贷款是“置换贷款”，即先把资金用出去，再从银行申请贷款，以银行贷款置换企业的各类负债（包括银行借款、商业信用等）。
比如企业问其一股东借款1000万，此后企业向银行贷款，用于归还母公司借款。通过这种“倒手”，事实上将信贷资金变成了自有资金。还有通过融资租赁公司等影子机构过桥的形式。即融资租赁公司先给企业提供融资，银行再给融资租赁公司授信，最终信贷资金变相流入企业。
其实，这些所谓“置换贷款”的出现有一定的合理性。一方面，在不少民营企业面临融资难融资贵的背景下，通过一笔新的贷款直接用于偿还原有借款，可有效降低企业偿还原有债权的压力，降低企业寻找过桥资金的成本。另一方面，部分企业的项目建设对资金投入的时效性要求较高。在这种情况下，就只能依靠股东或关联方先进行垫资，再由银行资金承接债务。
银行之间、包括非银机构之间用融资工具互相置换，整体上还是相对有益于行业的：既增加了竞争，优化了市场，亦便于借款人优化融资结构。
不过也需要看到，正因为“置换贷款”往往涉及多家银行（乃至非银）机构，就势必增加了银行对资金用途掌控的难度。对于信贷资金进入企业账户后，与企业自有资金混合所形成的“资金池”，银行尚可以通过一些朴素的规则进行区分。但若信贷资金一旦进入另一家银行——这类本身就是超级“资金池”的机构——要想追溯就是绝无可能了。
“置换贷款”产生的背景，是银行以抢占优质的信贷客户资源为目的，促使企业减少在他行的信贷余额，增加本行的信贷余额。因而被置换债权行的配合程度比较低。此时，放款银行往往仅能收集所置换业务的借款合同和还款凭证，从形式上证明置换业务资金按合同约定归还所置换债权。也就是说，放款银行未收集客户资金最终用途的证明材料，未能穿透到底层的实际用途，只是默认被置换的贷款用途是合规的。
严格意义上讲，这种“置换贷款”还是要贯彻“穿透原则”和“实质重于形式”原则，要完成对所置换债权实际最终用途的合规性审查，才能进行授信。
（一）建立跨行跨地区协查机制
单家银行对单个客户信贷资金流向监控，始终存在着“跨行难”的瓶颈。对于单家客户的完整资金流向，还需要依赖监管部门引导各家银行破除数据壁垒，整合共享结算数据，汇总形成客户的交易流水网络。
比如，若一企业在ABC三家银行均有账户，那么将三家银行的交易流水追加在一起，按时间排序，就形成了甲企业完整的交易流水，其经营活动、融资活动、投资活动也就能够得到完整呈现。虚假报表、现金流分析难、信息不对称等问题都会得到缓解。
近年来，政府各个部门都在加大数据开放和信息共享的力度，这有助于银行挖掘分析小微企业的经营类数据，在一定程度上解决了信贷风控问题。但是在整个金融体系内部，众多相互竞争的银行之间如何合理安全地开放共享各自的相关交易数据、违约数据，将成为一个新的课题。
（二）加强自身信贷管理
很多时候，所谓的借款用途仅仅是表象，银行还应当自己去挖掘借款人的借款原因。这就深入了解客户，剖析借款人实际经营和贷款用途之间的关联性，合理确定授信额度。
对信贷资金监控，不能仅仅依靠支付环节对单据的形式审查，还要结合企业经营状况、上下游交易关系和关联交易审查等要素，并在贷后管理中实施有效验证。
在目前数据分割的情况下，单家银行要将信贷产品与结算工具进行搭配组合，尽量将资金圈在体系内。从做单一产品、单一客户，发展到做产业链、生态圈。从粗放式的“裸贷”、流动资金贷款，到开发基于场景的信贷产品。
同时，单家银行可以建立本行客户资金流的整体分析，即通过分析本行不同行业客户的资金流入和流出的趋势——如房地产企业资金净流入情况、小微企业资金净流出情况等等——从而得以在宏观层面形成对资金走势的判断。
（三）建立完善失信惩戒措施
借款人违规使用信贷资金本身就是违反合同约定，属于不诚信的表现，理应纳入征信系统。如此金融机构就能在整体上相应采取有效手段，使企业的违约成本就会大大增加，从而促使借款人自觉地在规定范围内使用信贷资金。
从长远来看，随着未来社会信用体系的健全完善，商业银行主要精力要放在监测企业整体信用状况以及贷款流动性状况，贷款按合同约定用途使用，应该是企业在法律合同约定下的自律行为。
据金融监管研究院不完全统计，仅在2019年银保监会披露的行政处罚案例中，就有26件涉及信贷资金流向问题。
数据来源：银保监会官网 整理：金融监管研究院。上表系手工筛选整理，可能会存在疏漏，仅供参考。
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