近年来，在优化资源配置，避免地方恶性竞争的发展愿景下，区域协同发展甚至区域一体化逐渐成为制定区域规划的首要考虑因素。从长三角一体化，到京津冀协同发展，再到粤港澳大湾区发展规划，以及省级行政区和特别行政区为主导的跨省区域协作将会成为今后很长一段时间的规划重心。
跨省区域合作在怎样的背景下产生? 要实现怎样的目标? 又面临怎样的阻碍? 不同于过往侧重于省级行政区在区域规划中如何定位的讨论，笔者期望从地级市的角度出发来帮助读者加深对上述问题的理解。
改开初期 “因地制宜”的扩权逻辑
在改革开放初期，中央政府对于地方政府的优惠政策往往以市为单位，旨在发挥一些地理位置优越的地级市，尤其是港口城市的比较优势，推动出口加工业的发展。在此背景下，中央在80年代陆续规划了深圳、珠海、汕头、厦门及海南为经济特区，实行特殊且灵活的经济政策及管理体制。虽然海南现在是省级行政区，但是在被升格为经济特区之前，海南是辖于广东省的地级单位。与此同时，中央还在1984年提出 “14个沿海开放城市” 的概念，扩大这些城市的开放权限（如外资项目审批权等）。
较少读者了解的是，中央从80年代开始还陆续设立了14个 “计划单列市”，包括6个非省会城市及8个省会城市。这些计划单列市在经济管理权限上享受省级待遇，意味着在某些经济管理事务上可以绕过省级政府，和中央政府直接协商。正因如此，这些计划单列市被民间称为 “经济直辖市”，也被中外学者认为是权限最大的地级市。与沿海开放城市不同，计划单列市的设立，尤其是将省会城市单列，从另一角度来说意味着省政府对于省辖市管辖权的削弱。经过省级政府和中央政府的一系列协商，最终中央在1993年发出通知，仅保留重庆、深圳、宁波、大连、青岛以及厦门的计划单列头衔，所有曾为计划单列的省会城市（加上杭州和济南）在1994年被确定为副省级城市，但不再享有经济管理事务的单列权。1997年，重庆从“经济直辖市”被升格为 “直辖市”，彻底从行政上脱离了四川省，计划单列的队伍也自此稳定在了5位成员。
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这一扩权逻辑也被省级政府所复制。浙江从1992年起试点 “强县扩权”，赋予一批经济强县部分地级市的经济管理权限（如特定项目的审批权），使后者可以绕开地级市政府直接与省政府就某些事务进行对接。这一举措简化了县级政府面临的行政层级，提升了行政效率，从而很好的促进了浙江县域经济的发展。浙江强县扩权的经验也被全国其他省份如江苏、山东、广东等借鉴。
同样，这种在当时强调县域经济的政策环境下产生的扩权逻辑，不可避免地与城市经济发展模式的转变产生了一定程度的冲突。正如笔者在研究时发现，当我们从强调县域经济慢慢过渡到都市经济，再到做大中心城市的过程中，地级市就会面临如何理顺和扩权强县关系的问题。较强势的地级市，尤其是副省级省会城市往往通过 “撤县设区” 作为应对，来增强自身对于全市域范围内资源的调配能力。武汉、广州、南京等强势省会均已顺利将所有县/县级市撤改为市辖区，杭州近年来也逐渐加快撤县设区的步伐。然而，对县域经济依赖更强的经济强市，如苏州和无锡，撤县设区的步伐就相对缓慢。由此可见，“强县扩权” 对地级市转变发展方式后的资源统筹会带来一定的影响。同样，以相同逻辑创立的计划单列模式所带来的影响，尤其是在区域融合时的影响，亦不能忽视。
近年来“大区域、大平台”的政策模式
改革开放初期的区域规划逻辑很有效地推动了一批地级市迅速提升综合实力，但与此同时地方保护主义及地方恶性竞争也有升温的迹象。近年来，中央对区域扩权的逻辑也逐渐从以市为主要单位的 “单打独斗” ，转向了以跨省级大区域为单位的 “协调发展”， 甚至推动区域“一体化”。当中最重要的三大区域规划便为“长三角区域一体化”、“京津冀协同发展” 以及“粤港澳大湾区发展规划”。这些规划在原则上都是为了避免区域间恶性竞争从而优化资源配置。
我们不能忽略的是，除了京津冀协同发展规划之外，长三角一体化和粤港澳大湾区均涉及了改革开放初期扩权的获益者——计划单列市。长三角一体化包含了杭州、南京两大副省级城市，以及宁波这一计划单列市，再加上中国第四个国家级新区舟山群岛新区，同时也覆盖了如苏州和无锡这样对县域经济依赖较大的地级市。同理，粤港澳大湾区规划除了香港澳门两大特别行政区之外，也涵盖了广州这一副省级城市及深圳这一计划单列市。
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在同样的背景下，“国企改革”和 “做大做强国企” 也成为了中央政府近年来进一步深化改革的目标。2014年底南北车的合并被认为是在央企层面上优化资源配置，减少两家公司恶性竞争的标志性整合。在此愿景下，在地方层面成立大型省属国企集团整合省内资源也是大势所趋。5大计划单列市所属省份中，浙江、山东、辽宁和福建均成立了省级海港集团，管辖统筹全省所有的港口资源，包括计划单列市的港口。同时各省也相继成立省级机场集团，尽力纳入下辖的市级通用机场，期望通过搭建航空大平台从而在谈判航线、融资等方面有更大的筹码。“计划单列市” 曾经在制度上的优势是可以在某些经济管理权限上绕开省政府，而如今，在新一轮以省为主导的区域协同发展的背景下，计划单列市该何去何从?
计划单列市在区域合作中的角色异同
以省级为单位的资源配置和统筹必定需要地级市让渡部分权利。比如，国务院在2020年3月发文称，国务院将永久基本农田外的农用地转为建设用地的审批事项授权给各省、自治区和直辖市，同时又试点将永久基本农田转为建设用地和国务院批准土地征收的审批事项批准权力授权给部分省、自治区和直辖市人民政府。这也意味着省级政府将会有更大的权限来批准全省范围内高铁、高速公路等项目的规划调整。然而，“计划单列市” 并没有在这些文件中被单独列出。换句话说，笔者认为计划单列市对省级政府的依赖会日益增强，并逐渐被纳入省级政府自身的省域发展规划当中，来优化资源配置。正如浙江省的转型方式是将宁波的机场和港口集团都纳入省级机场和海港集团统筹，同时着力强调“双城记”，推动的杭州宁波“双核”驱动的发展格局。
浙江省的情况是宁波经济规模略低于杭州，但在广东省情况则不同，深圳近年来经济规模反超广州，又获中央支持建设 “社会主义先行示范区”，因此经常会有直辖市要扩容的新闻。2018年，广东省交通运输厅明确了广东省港口将整合为广州港集团和深圳港口集团两大集团，而并非如浙江一般将广州深圳港口整合入同一个省级港口集团。同时，深圳机场至今未加入广东省机场集团。
图源：中国民航网
由此可见，在分析粤港澳大湾区协同发展的制度优势与阻碍时，我们不应该仅仅关注广东、香港、澳门之间关税区、货币、 法律制度等宏观上的区别，也应该意识到与香港和澳门相比，广东省不仅体量更大，行政区划也更为复杂。如何推动深圳和广东其他城市的资源优化是粤港澳大湾区下一步发展中非常值得关注的重点。
城市发展潮起潮落。回望改革开放以来中国区域发展的逻辑变化，更印证了我们需要用动态的视角来审视“明星城市”的光环。
作者陆文质
香港科技大学社会科学学部在读博士生，香港政府博士奖学金获得者，香港国际金融学会会员。
编辑：GBA Review 新传媒
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