行政诉讼案件的成败与举证责任的完成状况息息相关，举证责任制度的设立目的在于使审判人员在难以确认事实、辨明是非的情况下，平争息诉，解决争议。那么，当行政机关与相对人在行政协议的履行问题上产生争议纠纷时，人民法院在案件审理过程中应如何分配双方当事人之间的举证责任，从而准确认定事实认定呢？ 法信码|A3.F17554 对行政协议是否履行发生争议的举证责任 法信 · 裁判规则 1.土地复垦行政协议当事人主张按照实际情况履行协议的，应当对实际情况的事实承担举证责任——张某某诉重庆市綦江区新盛镇人民政府不履行土地复垦行政协议案 【案例要旨】土地复垦协议的约定事项与实际情况不一致时，应当以实际情况为依据。协议当事人主张按照实际情况履行协议的，则应当对实际情况的事实承担举证责任。 来源：最高人民法院发布行政协议典型案例（第一批） 2.对行政协议是否应当履行发生争议的，负有履行义务的行政机关应当对其不履行义务承担举证责任——赵某某诉山东省济南市历城区人民政府不履行拆迁安置补偿协议案 【案例要旨】人民法院不能简单参照传统行政诉讼的举证规则，以行政机关未提供证据证明行政协议合法性为由否定行政协议的效力。对行政协议是否应当履行发生争议的，负有履行义务的行政机关应当对其不履行义务承担举证责任。 来源：最高人民法院发布第二批行政协议诉讼典型案例 3.行政机关拒绝履行协议的，应当就该拒绝履行协议行为的合法性承担举证责任——石某诉永州经济技术开发区管理委员会继续履行房屋征收安置协议案 【案例要旨】行政机关拒绝履行协议的，应当就该拒绝履行协议行为的合法性承担举证责任。相对人随母亲自然取得了集体经济组织成员资格，关于其不属于合法安置人口的公示结果与我国宪法及妇女儿童权益保护法等相关法律、法规规定的立法精神和基本原则相悖，不能作为行政机关拒绝履行协议合法的证据。行政机关既未提供证实相对人丧失集体经济组织成员资格的证据，亦未提交证实其不符合安置条件、不具有安置资格的证据。由此行政机关以相对人不属于合法安置人口为由拒绝履行行政协议，缺乏事实依据和法律依据，不予支持。 案号：（2021）湘11行终69号 审理法院：湖南省永州市中级人民法院 来源：中国裁判文书网 发布日期：2021-06-04 4.行政协议履行纠纷中对于涉及国家利益、公共利益的事实，人民法院应审慎审查，必要时可责令当事人提供或者补充有关证据，行政机关及相对人亦应积极履行举证责任，配合人民法院审查、核实案件事实细节——岳阳瑞和房地产开发有限公司诉湖南省岳阳市人民政府解除行政协议案 【案例要旨】行政机关在法院审理案时未积极举证，其对于未能在举证期限内提供证据，应当承担举证不能的责任。行政协议涉及的给付补偿款项并非政府作为民事主体可以处分的收益，而是国家公共财产，是社会全体成员共同享有的利益，对于涉及的国家利益，法院应当进行审慎的审查，必要时应主动责令当事人补充提交证据，行政机关及行政相对人亦应积极履行举证责任，配合人民法院审查、核实案件事实细节。 案号：（2020）最高法行再111号 审理法院：最高人民法院 来源：中国裁判文书网 发布日期：2021-04-12 5.履行行政协议的前提是协议存在有效，当对是否存在一个口头行政协议产生争执时，主张方应对口头协议确实存在承担举证责任——姜家娜诉蚌埠高新技术产业开发区管理委员会行政协议案 【案例要旨】当对是否存在一个口头行政协议产生争执时，主张方应当对口头协议确实存在承担举证责任，当事人提供的证据不足以证明其所主张的口头协议确实存在，因此其起诉要求确认该口头协议有效并判令行政机关履行该口头协议缺乏事实根据。 案号：（2018）最高法行申2032号 审理法院：最高人民法院 来源：中国裁判文书网 发布日期：2019-02-21 法信 ·司法观点 一、行政协议履行的举证责任分配 协议性事项体现了行政机关与相对人之间的合意，一般按照“谁主张，谁举证”原则分配举证责任。具体而言，权利主张者就权利根据事实负有举证责任，对权利有争执者就权利障碍事实、权利消灭事实负有举证责任。《行政协议解释》第二十七条第二款规定，人民法院审理行政协议案件，可以参照适用民事法律规范关于民事合同的相关规定。下文将对合同法及相关司法解释的有关规定进行梳理，以明晰行政协议中的举证责任分配。 合同义务的履行是债务人对债权请求权的抗辩事实，应该由债务人承担证明责任；若债权人进一步主张债务人的履行存在瑕疵，则债权人须对自己的此种再抗辩事实承担证明责任。《行政协议解释》第十条第三款规定：“对行政协议是否履行发生争议的，由负有履行义务的当事人承担举证责任。” 举例而言，在合同履行过程中，对于当事人因行使不安抗辩权产生的争议，《行政协议解释》第十八条规定：“当事人依据民事法律规范的规定行使履行抗辩权的，人民法院应予支持。”根据法律要件分类说的举证责任分配理论，不安抗辩权的构成要件事实均由行使该抗辩权的先履行一方负担。合同法第六十八条第一款规定：“应当先履行债务的当事人，有确切证据证明对方有下列情形之一的，可以中止履行：（一）经营状况严重恶化；（二）转移财产、抽逃资金，以逃避债务；（三）丧失商业信誉；（四）有丧失或者可能丧失履行债务能力的其他情形。”从该规定可以看出，不安抗辩权的要件事实对应的多是不确定法律概念，“确切证据”应是对不安抗辩权发生事由须达到后履行一方“丧失或者可能丧失履行债务能力”程度的概括性要求。在分配举证责任时，法官需要在先履行一方举证的基础上，从各证据与案件事实的关联度、各证据之间的联系等方面妥当行使自由裁量权进行综合审查判断。如对于合同法第六十八条第一款第二项对应的要件事实，先履行一方只需证明后履行一方存在“转移财产、抽逃资金”即可推定其此类行为的目的是“以逃避债务”，除非后履行方能够反证证明自己有其他合法目的。 （注：上文提及的“《行政协议解释》”全称为《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》；“合同法”法律文件已失效，相关规定纳入民法典各编章，其中观点所涉的合同法第六十八条规定对应《中华人民共和国民法典》第五百二十七条的规定。） （摘自最高人民法院行政审判庭编著：《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定理解与适用》，人民法院出版社2020年版，第161-162页。） 二、关于行政协议纠纷中的举证责任分配问题 在行政协议纠纷中，举证责任的分配不同于传统的复审性行政诉讼。复审性行政诉讼中的举证责任分配考量更多的元素是行政机关作为被告的优势管理者地位，由行政机关承担举证责任是依法行政和行政程序的“先取证，后裁决”原则的要求。但在行政协议签订过程中，行政主体多采取与相对人协商的方式实现其管理目的。因此，在行政协议纠纷中，存在两种事项的举证责任：一是行政机关高权性事项的举证责任；二是协议性事项的举证责任。两种事项的举证责任并不完全相同。 关于行政协议中行政机关权力性行为的证明责任，主要适用行政诉讼法第三十四条规定的举证责任分配规则，即由行政机关负举证责任。《行政协议司法解释》第十条第一款规定：“被告对于具有法定职权、履行法定程序、履行相应法定职责以及订立、履行、变更、解除行政协议等行为的合法性承担举证责任。”具体而言，有关行政机关缔约权的合法性、缔约程序的合法性、行政机关行使行政优益权的合法性的举证责任应由行政机关承担。 协议性事项体现了行政机关与相对人之间的合意，一般按照“谁主张谁举证”原则分配举证责任。《行政协议司法解释》第十条第二款规定：“原告主张撤销、解除行政协议的，对撤销、解除行政协议的事由承担举证责任。”第十条第三款规定：“对行政协议是否履行发生争议的，由负有履行义务的当事人承担举证责任。”具体而言，权利主张者就权利根据事实负有举证责任，对权利有争执者就权利障碍事实、权利消灭事实负有举证责任。《行政协议司法解释》第二十七条第二款规定，人民法院审理行政协议案件，可以参照民事法律规范关于民事合同的相关规定。在有关行政协议存在、成立、效力、撤销、解除及履行的举证责任分配方面都可以不同程度的适用民事合同中的相关规定。在行政协议诉讼中，可以适用法律要件分类说（规范说）分配当事人的举证责任。首先，主张权利存在者，应当就权利发生的法律构成要件事实承担举证责任。其次，主张法律行为因有无效或撤销事由而不发生权利者，应当对于权利障碍规定的构成要件承担举证责任。撤销权的行使即属此类情形。第三，主张存在使实体法上已发生的权利归于消灭的事实的，主张者负举证责任。最后，主张存在使实体法上已发生的权利一时阻却或永久阻却事实的，主张者负举证责任。 就行政协议存在的举证责任分配而言，相对人作为原告时，就与行政机关存在行政法律关系负有证明责任。在行政协议诉讼中，相对人作为原告提起诉讼的前提是其具有请求权，应就其具有请求权的原因事实负举证责任，即须就行政协议的存在承担举证责任。如果原告未能对其享有请求权这一事实承担举证责任或者举证不充分，要承担败诉的不利后果。 （注：上文观点中的“《行政协议司法解释》”法律文件全称为《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》） （摘自最高人民法院行政审判庭编著：《行政协议典型案例裁判规则与评析》，人民法院出版社2021年版，第393-394页。） 法信 ·法律条文 1.《中华人民共和国行政诉讼法》（2017年修正） 第三十四条 【被告举证责任】被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。 被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。但是，被诉行政行为涉及第三人合法权益，第三人提供证据的除外。 2.《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》 第四条 公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应的证据材料。 在起诉被告不作为的案件中，原告应当提供其在行政程序中曾经提出申请的证据材料。但有下列情形的除外： （一）被告应当依职权主动履行法定职责的； （二）原告因被告受理申请的登记制度不完备等正当事由不能提供相关证据材料并能够作出合理说明的。 被告认为原告起诉超过法定期限的，由被告承担举证责任。 3.《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》 第十条 被告对于自己具有法定职权、履行法定程序、履行相应法定职责以及订立、履行、变更、解除行政协议等行为的合法性承担举证责任。 原告主张撤销、解除行政协议的，对撤销、解除行政协议的事由承担举证责任。 对行政协议是否履行发生争议的，由负有履行义务的当事人承担举证责任。 第十一条 人民法院审理行政协议案件，应当对被告订立、履行、变更、解除行政协议的行为是否具有法定职权、是否滥用职权、适用法律法规是否正确、是否遵守法定程序、是否明显不当、是否履行相应法定职责进行合法性审查。 原告认为被告未依法或者未按照约定履行行政协议的，人民法院应当针对其诉讼请求，对被告是否具有相应义务或者履行相应义务等进行审查。 第二十七条 人民法院审理行政协议案件，应当适用行政诉讼法的规定；行政诉讼法没有规定的，参照适用民事诉讼法的规定。 人民法院审理行政协议案件，可以参照适用民事法律规范关于民事合同的相关规定。 法信第2667期 内容编辑：小河月贝儿 排版编辑：Alice（实习）
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