明朝非常重视盐业管理，立国之前，朱元璋便设官置衙管理盐法，至洪武二年（１３６９ 年）年底，两淮、两浙、长芦、山东、河东等盐区均已设立都转运盐使司（简称“运司”）这一盐务管理部门。
运司长 官都转运盐使（简称“运使”）秩从三品，负责管理一个盐区的盐业产、销事务，有专建之官衙和庞大的僚属，如两淮都转运盐使司的僚属便达到８１人，可谓位高权重。
为获得稳定而丰厚的盐利收入，明廷推行严厉的食盐专卖制度，订立了严密且残酷的打击私盐的法规，然而却没有设立任何专门针对运司的监督机构，运司的权力缺乏制约。
盐业专卖制度下的盐政一直被视为利薮，加之王朝进入中期后吏治问题开始凸显，在缺乏监管的情况下，运司成了“尤为污浊” 之处，上下分肥，奸弊百出。
另有一些权贵和民间力量参与其间，他们或贩运私盐，或私自煎煮，以取暴利。
在此情形之下，盐利收入势必受到影响，派官监管盐政、禁治私盐势在必行。
监察御史因拥有监察、弹劾权，且人数众多，遂日渐成为明代稳定的盐业监察主体。派遣御史巡视盐务的做法在明初便已出现。
早在“洪、永时，尝一再命御史视盐课”。如洪武四年（１３７１ 年）九月，“ 分遣监察御史往山东、北平、河南等府州核实盐课并仓库逋负之数”。
这次所派御史主要目的是核实盐课征收情况，并不直接涉及盐政。
御史介入盐政是在永乐时期。据《长芦盐法志》载，永乐十三年（１４１５ 年），“渤海之间，私贩蜂起挠法，因以御史弹压之”监察御史开始以巡盐御史的身份介入盐政。
宣德年间，私盐问题更为严重，宣宗屡派御史巡盐，如“宣德四年，命御史于谦率锦衣官捕长芦一带马、船夹带私盐者”。
宣德五年（１４３０年）六月十四日，宣宗因行在户部所奏，遣锦衣卫官及监察御史巡捕长芦盐区“鬻私盐者”。
宣德十年（１４３５年），朝廷又“差监察御史一员往扬州府通州狼山镇守，提督军卫、巡司稽捕”私贩，并“命御史准巡按例，岁一更代”。
通过上述史料可以看出，洪、永、宣时期，中央多次派御史巡视盐课，且越往后越频繁，所派主要任务均是巡捕私贩。
但此期所派御史巡视盐课的做法存在两大问题，使之尚不能称为巡盐御史制度。
其一，所派御史皆系临时差遣，因事而设，事毕还朝。
其二，所派御史还没有独立的执法权，需要与锦 衣卫等部门联合执法。
但值得注意的是，宣德十年命两淮御史“岁一更代”，显示出明廷派遣御史巡盐的做法已经出现稳定化的倾向。
正统时期，盐政积弊日甚，正统元年（１４３６年）英宗下发了关于盐政的一条敕令，从中可以看出当时盐政败坏的情形：
敕之曰：“近闻两淮、长芦、两浙盐运使司及各场盐课司官吏不遵成宪，肆志贪黩，纵容灶户私煎、私货，及客 商支给掯勒百端。中间有名为巡捕而自兴贩者，有假托权贵而自烧煎者，有诈冒客引而沿途鬻卖者，甚至聚徒、集船、排列兵器恣行凶恶者… …”
通过这则敕令可以看出，明初所设盐业管理机构已经不能有效地担任起管理盐政的职能，甚至出现了 贪墨败度之徒的情况。
为此，英宗“命行在刑部右侍郎何文渊、行在户部左侍郎王佐、都察院右副都御史朱与言提督两淮、长芦、两浙盐课”，与他们随行的还有监察御史、中官瑏瑡。
正统三年（１４３８ 年）正月，以“两淮、两浙、长芦盐法已清”，明廷遂召“整理盐法内、外官员还京…… 盐场事务悉令盐运司理之”。
但随即又往两淮、长芦、两浙三地派遣御史巡盐，并“令御史视鹾，依巡按例，岁更代以为常”。至此，御史巡视盐政开始成为常态。
同年三月，在大臣的建议下，英宗撤回了原本与御史一起巡盐的“内臣并锦衣卫官校”，巡盐御史开始拥有独立的执法权。
正统年间，巡盐御史开始成为常设之官，并取得了独立的执法权，标志着巡盐御史制度初步成形。
“土木之变”后，蒙古人处于攻势，明朝边疆不断告急，军需大增，财政压力加大。
景泰时期为稳定盐利收入，不断调整盐业管理制度，刚刚形成的巡盐御史制度也随之经历了一个反复与确立的过程。
景泰三年（１４５２年）七月，代宗“罢两淮并长芦巡盐御史”，其管辖事务“令巡抚、巡按官兼理之”。
其中两淮巡盐事务交由巡抚淮安等处右佥都御史王竑管理，其权力则较负责巡捕私盐的巡盐御史大得多，王竑关于两淮盐政的职责，包括兼理两淮盐课、督理盐业生产、巡捕私盐、监察两淮运司官吏等诸多方面。
然而，各地督抚本已多责并担、多职并举，事务繁忙，现又命其兼理盐事，尤其是要求其“时常巡历行盐地方，提督缉捕私贩之徒”，这一任务对于绝大多数地方巡抚而言，实无法兼顾。
于是， 不久之后明廷被迫对此作出调整，令巡河御史兼理盐法，令巡抚王竑通行提督”。
这说明，巡盐御史已经成为盐政管理中不可或缺的角色，明廷虽用巡河御史兼理的方式裁省了巡盐御史，但巡视盐政这一职责则因现实之需要又不得不设官管理。
次年，明廷“以各处已有巡抚、镇守等官兼理”为由，一度罢除了两浙等地的巡盐御史。
然而，以巡河御史兼理盐法的做法也没有延续多久，御史巡盐的做法便又恢复了。
以两浙盐区为例，明廷先因浙江已有巡抚浙江右都御史洪英兼理盐法，便罢免了此地的巡盐御史，但到景泰四年
（１４５３年）七月，因洪英回京，明廷“复命御史巡视”。同年，两淮盐区也恢复了巡盐御史的设置⑨。
长芦巡盐御史起初只监管长芦盐运司，正统十一年（１４４６ 年），山东巡抚张骥上疏说：“山东所属
永利诸盐场，以无御史抚视，盗贩者多，非批验所所能制。
其地密迩长芦诸盐场，宜即以兼命巡盐长芦者。”明廷根据张骥的请求，当年即“令长芦巡盐御史兼理山东盐法”。
长芦巡盐御史的监管对象变成了长芦、山东两个都转运盐使司。河东盐区本无巡盐御史，天顺四年（１４６０ 年），为解决私盐问题，明廷“命山西按察司分巡河东道官员兼理陕西河东运司盐法”。
然而，河东盐产销之地域横跨山、陕等布政司辖区，以山西官员巡视多有不便，于是在成化九年（１４７３ 年）“差监察御史一员于河东运司巡盐”。
至此，明廷向四地派遣巡盐御史的制度基本定型。
其中，两淮巡盐御史又称淮扬巡盐御史， 河东巡盐御史因治所在山西，故又称山西巡盐御史。
明初，监察御史与都转运盐使司官员没有太多的交集，如若双方相见，则“专叙品级，不分散要”。
据研究者称：“品级相差四等，那么相见时卑者在下拜，尊者坐而受礼，有事则跪着禀报。”当时御史应以拜礼参见运使。
成祖、宣宗以后，御史事权日重，地位日隆。英宗（含代宗）时，遣御史巡盐 成为常例，此时巡盐御史的权力集中在稽查私盐上，巡盐御史与运使是一种平等关系。
这种平等关系，一方面体现在礼仪制度上，另一方面也体现为运使与巡盐御史在行事理政上的平等状态。其具体情况如下。
在相见礼仪方面，正统四年，明廷议定御史“出巡相见礼仪”，出巡的御史与方面官在礼仪、座次、答拜方面相当，彼此是平礼。
明廷对巡盐御史与盐场各级官员的见面礼仪均作出详细且有差异的 规定，详请见下表。
表１ 正统四年所定巡盐御史与运司各级官员相见礼仪表
运司各级官员 | 见御史时双方所行礼仪 | 备 注 |
运使（从三品）、同知（从四品） | 初见御史，上手立、对拜 | 平礼，运使、同知稍尊 |
盐运司副使（从五品）、判官（从六品） | 初见御史，中立、答拜 | 平礼 |
盐运司首领官（经历司经历，从七品；知事，从八品） | 初见行拜礼，御史起身、举手 | 副使、判官位较御史为卑 |
仓场库务等官（库大使、盐仓大使、各批验所大使、副使，俱未入流） | 初见行拜礼，御史坐受、举手 | 此品级官员较御史位卑、礼重 |
由表１知，在英宗时期所制定的礼仪标准中，巡盐御史与盐场官员相见时，因盐场官员品级的不同在礼仪上呈现出层级性差异。
大体而言，巡盐御史与运使、同知、副使、判官这些品秩高的盐场官员见面 时，双方基本上以平礼相待；只有面对品级比较低的经历、知事、库大使等官员时，御史才受礼不再回 敬。
这种礼仪安排既巧妙地维护了运司上下官员的体面，也可以保障巡盐御史与运使分庭抗礼的地位。
从这种礼仪制度安排，可以看出此时运使与巡盐御史大体呈现出平等的关系。
在行事理政方面，英宗（含代宗）时期，巡盐御史与都转运盐使是相互监督的关系，呈现出彼此平等的局面。
例如，景泰元年（１４５０ 年），两浙都转运盐使吴方大弹劾巡盐御史林廷举受贿白银 １００两；景泰六年，两淮都转运盐使苏肄“坐赃”，被巡盐御史弹劾。
此期，盐场官员甚至还有保举巡盐御史的举动，如景泰六年五月，长芦都转运盐使金达向朝廷奏保了巡盐御史刘纪。运使与御史之间 互相保举、弹劾的情形，说明此时这两个职位之间是相对独立的平等关系。
然而，随着巡盐御史事权的扩张，特别是拥有对运司官员的考核权之后，巡盐御史与运使间原先的平等关系被打破，运司的上下官吏成为巡盐御史事实上的下属。
事权上的平等关系既不存在，礼仪上的平等也告消亡。明人沈德符在其所著《万历野获编· 盐运使》条详细记载了运使地位下降的情况：
天下六转运使理鹾政，而两淮盐课，居五运司之大半，其事权最繁钜。
先朝极重此官，永乐间，平凉知府何士英以循良第一，特升两淮运使，重可知矣…… 自隆庆初始罢大臣不遣，归重巡盐御史及盐法道，于是运使之权日轻，体日削。
且铨地以处知府之下考者，胄子、乙科往往得之，人亦不复自爱，而鹾政日坏矣。
今上用言官建议，命重运长之权，且隆其体貌比藩臬，得与盐法道抗礼，特选廉吏石楚阳（昆玉）充之。
石故守苏州、守绍兴，以清冠海内者。石至而侍御、道臣不为礼，勒令长跪庭参如旧仪，石恚恨挂冠去。继之者俯首伏谒，益卑下矣。
至辛亥年，吾郡有冯桂海（盛典）者，辛丑进士，由彰德守迁是官，而同郡一大参，以漕储道至扬州，怪冯修谒不执属礼，叱之出，转闻抚、按弹之，冯遂谪去，一时骇异。
运长为盐道所辖，称属犹有说，至漕储与运课何关，而苛责乃尔？
通过上引材料可以看出：明中晚期在运使“权日轻，体日削”的背景之下，朝廷对于运使的铨选已不复重视，运使权、位日渐沉沦至万历时，正统四年的礼仪规定被破坏殆尽，运使面见巡盐御史“长跪庭 参”已成常态。
甚至面对诸如漕储道等与盐政无关的道臣亦需执属礼，地位之卑可见一斑。运使尚且如此，运司的其他官员自然无须多言了。
巡盐御史的职权因都转运盐使司的腐化而不断扩张，运使的职权随之不断被削夺，地位不断沉 沦，最终成为巡盐御史的下属。
在此背景下，运使中很多人“不复自爱，而鹾政日坏矣”，而盐政愈坏， 朝廷愈需要依赖巡盐御史加以整肃。
这样一来，盐务主管部门则呈现出此消彼长的态势：巡盐御史之权位越来越重，运使之权位则越来越轻，不再受朝廷重视，盐司官员日益堕落，盐政更为败坏；
明廷被 迫赋予巡盐御史更多的盐务权力，以期其督理盐政；巡盐御史的权位遂更复加重，而运使“俯首伏谒益卑下”。
这一态势不仅是运使权位日渐沉沦的症结所在，也是明代巡盐御史权力扩张的主要原因之一。
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