近代河南县域财政变迁与地方社会研究
（1901年-1927）
作者：岁有生
序：财政与地方社会的历史镜鉴
陈 锋
岁有生教授的新著《近代河南县域财政的变迁与地方社会研究》成稿后，希望我写一个序言，义不容辞。通读该著后，平时的一些体会，可以藉此在这里进行归纳。我觉得，研究历史上的财政问题，有三个值得注意的特性：
一是财政史研究的重要性。我已经指出过：“传统社会的财政，从总体上体现着国家政权为实现其职能，对一部分社会产品进行分配和再分配而形成的以国家为主体的分配关系。这种分配关系的简明形式就是国家对财政收入与支出的把握，其实质则是国家凭藉权力对剩余产品的占有和重新分配。在不同的社会制度下，国家财政具有不同的性质，财政随着国家的产生而产生，并随着国家本质(社会性质)的变化而变化，但其主要职能并不因社会制度的变化或朝代的更替而改变”。财政是国家治理的基础和重要支柱，其重要性，自先秦以来就不断有先贤予以论述，唐代的著名财政改革家杨炎称：“财赋者，邦国大本，而生人之喉命，天下治乱、重轻系焉”。宋人苏辙称：“财者，为国之命，而万事之本，国之所以存亡，事之所以成败，常必由之”。明人李承勋更在前人的基础上总结出“仁政”说、“虐政”说、“无政”说：“夫量入以为出，是谓仁政；量出以为入，是谓虐政。既不量入为出，又不量出为入，杂然而牧，泛然而用，是谓无政”。晚清名臣赵尔巽在财政空前危机的特殊情势下，更有新的认识：“庶政繁兴，在在需款，财力竭蹶，百事空谈。从来富强之基，理财为要。我国理财之方，固难于开源，尤难于节流，不在多取民财，而在剔除中饱。从前凡有税捐新增之款，无不归地方官经征，贤者例取平余，不肖者多所侵蚀，而丁书差役染指不知凡几”。也就是说，财政关乎“国计民生”，国家治乱兴衰、朝代更替，往往与财政制度、财政治理能力以及官吏的财政素养、政治品格息息相关。
二是财政史研究的繁杂性。财政史研究是专门化程度较高的专门史研究，既涉及到财政制度、财政管理、财政收入、财政支出、国家财政、地方财政、皇室财政等大的类项，又有田赋、盐课、关税、厘金、杂税、杂捐、所得税、营业税、消费税、国家税、地方税、俸禄、养廉、规费、军费、河工水利等“税捐”“税费”的具体筹措与开支，以及奏销册、会计册、赋役册、丈量册、鱼鳞册、税票、由单、清单等册籍凭据和计量统计。有相当大的研究难度，也非一般的泛泛研究所能厘清。晚清处于百年大变局的特殊时期，财政更加繁杂纷乱，《甘肃财政说明书》所说：“财政至今日紊乱极矣，收支浮滥，视若故常，下既不报，上亦不究。一省之财政淆，伸缩操纵之权，封疆不得而主之。外销闲款，向不奏咨，入既无额，出亦无经。各省之财政淆，盈虚调剂之权，中央不得而主之。无财无政，何以立国？……夫借债也，加税也，搜括也，裁并也，皆筹款之技也，非财政也。财政者，以财行政，即以政生财。……自军兴后，库帑不敷，各省自筹自用，因有外销名目。是为财政紊乱之始。此后课税、厘捐日益增加，新筹之款数倍于前，不复入拨造报。间或奏咨立案，而不实、不尽，莫可究诘。江河日下，渐至泛滥而不可收拾”。辛亥革命，推翻“帝制”，中华民国建立，特别是在民国初年的一段时期内，在政治体制变更，政治、军事、财政、经济、社会的变局之下，既有对传统财政的承继，又有东西方农业文明和工业文明的交汇，也有国计与民生的纠结。同时，在很大程度上呈现出在国弱民贫、军阀割据、地方自治的状态下，谋“财”多于谋“政”的财政范式。这意味着，研究晚清民初的财政，更加繁难。
三是财政史研究的融通性。这种“融通性”可作两面观，一方面是学科间的融通，对此，我已经有所表述：“财政史作为历史学与财政学、经济学的交叉学科，财经学界的学者和历史学界的学者在研究历史上的财政问题时体现各自的特色是毋容置疑的，但问题在于，历史学界的学者注重史实的罗列和考辨，一般不太注意财政理论与方法的探讨，影响到财政史研究的理论归纳和宏观视野。财经学界的学者则大多不愿在史料的挖掘和考证史实上下功夫，人云亦云，以致错讹百出。之所以如此，是由于对财政史的学科特征和本身的定位有关。财政史作为专史，具有交叉学科的特征，财政史学者的出身、经历、学养不同，有的偏重于历史学，有的偏重于财政学，研究方法会有所不同，但不管如何不同，并不能改变财政史的历史学特征。笔者认为，财政史毕竟是历史研究，一旦研究财政史，必须遵循历史学的研究规律，尽量还原历史，把财政史实缕述清楚，史料是基础，实证是主要的手段，财政学以及经济学理论与方法，只能是一种理论与方法，处于从属的地位”。另一方面，是研究路径的融通。财政史研究是制度史研究，财政史研究的主题是相关财政制度的分析，但由于财政是传统社会统治者最为重视的类项，传统社会的经济政策更多地表现为一种财政政策，财政涉及并影响到社会的方方面面，牵一发而动全身，所以应该遵循财政——经济——社会的研究路径。反过来说，财政史又是研究经济史、社会史的重要基础，历史上的大多事项，均与财政有关，所谓历史上的财政问题，往往是经济问题、社会问题，财政与经济、社会交织在一起。在这个意义上，一般性的历史研究，特别是经济史研究，应该对财政问题予以关注，财政史研究更应该跳出就财政论财政的窠臼，根基于财政，探讨由财政问题生发出来的各种面相。
我觉得，认识以上三点，对财政史研究是有助益的。有生教授在中国人民大学清史研究所跟随张研教授读博士期间，主要关注的是清代社会经济史研究，随后有几年时间在武汉大学做近代地方财政史的博士后研究，与笔者以及其他老师有了更多的沟通机会，连续获得博士后面上资金和国家社科基金的资助，发表了一系列财政史的论文，并出版专著《清代州县经费研究》，逐渐形成目标明确的研究方向，对财政史主要是晚清民国财政研究以及上述三点有了更多的感悟。
《近代河南县域财政的变迁与地方社会研究》聚焦于河南的“县域财政”（县财政）和地方社会，有其独特的视角和研究时段的选择，更多的体现出财政史研究的本体性和融通性色彩。
晚清民初是地方财政从酝酿到形成的关键期，该著用“近代地方财政思想的引介与传播”“近代地方自治实践与县地方财政的形成”“近代河南县域财政支出”“近代河南县域财政收入”四章的篇幅，系统勾勒地方财政的形成过程和河南的个案，无疑是很好的谋篇布局。其研究时段如该著的副标题所示是1901-1927年，下限断在1927年，不存在问题，上限起于1901年（光绪二十七年），作者或许有自己的考虑，但没有给出理由，应该不是一个恰当的年份，尚值得斟酌。
研究中国传统社会财政史、经济史的学者，经常使用“中央财政”“地方财政”的用语，只是一般的套用。大要说，在中国传统社会，与“中央财政”对应的是“地方财政”，与“国家财政”对应的是“皇室财政”（或“宫廷财政”），中央、地方、皇室这三大块，基本能代表传统社会财税的分割和财权的划分。笔者已经说过，传统社会并没有严格意义上的中央财政与地方财政的分野，但有以“起运”与“存留”为标志的中央财政与地方财政的划分和调整。需要特别指出的是，从严格的意义上说，“存留”不具备“地方财政”的性质，或许称为“地方经费”更为合适。而且，所谓“起运”与“存留”比例的划分，只是就主要的税收田赋而言，在盐课、关税等税收中既有另外的起解方式，也有与皇室财政的关联，并没有这种比例划分。
太平天国军兴之后，清廷陆续提出“就地筹饷”“就地筹款”的政策，地方有了自主筹措经费之权。“就地筹饷”与“就地筹款”虽然只有一字之别，但其包含的意蕴有所不同。“就地筹饷”的最初提出，主要是针对咸丰初年镇压太平天国筹备饷需而言。同治、光绪年间，依然有“就地筹饷”的谕令，也依然是针对饷需，特别是筹办海防和编练新军而言。“就地筹款”的范围则广泛的多，主要是针对光绪以降筹措时局所需的各种款项而言。“就地筹饷”已经意味着户部财权的下放，逐步改变了清代前期以来中央财权一统的格局，地方财权日益扩大。“就地筹款”主要实施于“庚子之变”以后，地方官员从此有了自主筹设财政机构以及自主举办杂税杂捐开征之权和财政收入的支配权，地方财政渐次形成。此后，随着“宪政”的推进和《城镇乡地方自治章程》和《府厅州县地方自治章程》的颁布，随着国家税和地方税的划分等系列措施，地方财政在清季已经具备雏形，并在民国初年进一步完备。
该著认为：“近代国家税和地方税的划分，主要是在中央和各省之间进行，县地方税并不在考虑之列”。这种认识大致不误，也是学界一般性的说法，但并不完全准确，实际上，在宣统二年黑龙江巡抚周树模的奏折中，针对黑龙江财政说明书的编纂，已经指出：“订成全省财政沿革利弊说明书，计上中下三册，……以用项属于中央事业者为国家税，以用项属于地方事业者为地方税。地方税约分三级：其由司库经管者，曰省税；由各属就地自筹者，曰府厅州县税；由自治团体抽收者，曰城镇乡税”。这说明，在清季的地方税中，已经有“省税”“府厅州县税”“城镇乡税”之区别。财政问题至为复杂，各省的情况也不一致，一些细致的环节尚需要认真的梳理和考辨。
至于县级财政，业师彭雨新教授是最早的系统研究者和开拓者，早在1945年已经由商务印书馆出版了他的专著《县地方财政》，有生教授已经予以关注，并对其他先贤时俊的研究成果有较好的把握，这是严谨的学术研究所必须遵守的学术规范。
有生教授对河南地方财政与地方社会的关联研究，仅有“吏风、吏治与河南的县行政”和“近代河南的农业政策、农村经济与农民负担”两章，略显单薄。在地方财政和地方社会的研究方面，可以论述的问题很多，这或许需要作者进一步努力。希望作者以本书为新的起点，不断做出新的贡献。
2021年9月9日于百研斋
（注释从略）
目
录
目录
绪 论
第一章 近代地方财政思想的引介与传播
一、近代地方财政之划分
二、近代地方财政收入制度
三、近代地方财务行政
四、近代地方财政理论的本土化
第二章 近代地方自治实践与县地方财政的形成
一、近代地方自治的滥觞
二、近代国家税和地方税之划分
三、近代县地方财政的形成
第三章 近代河南县域财政支出
一、近代河南县署组织结构的变迁与县自治会的兴辍
二、近代河南各县的财政支出结构
三、近代河南各县的财政支出规模
四、近代河南各县财政支出的管理
第四章 近代河南县域财政收入
一、近代河南各县的财政收入类别
二、近代河南各县的财政征收制度
三、近代河南各县财政征收之弊病
第五章 吏风、吏治与河南的县行政
一、近代州县官的俸禄
二、近代河南的吏风
三、近代河南州县的实际作为
第六章 近代河南的农业政策、农村经济与农民负担
一、近代河南的农业管理机构与农业政策
二、近代河南的农业生产与农业产量
三、近代河南的农民负担与农民生活
四、近代河南地方社会的失序
第七章 上下失隳：近代河南县财政的检视
一、外似内异：近代对日本地方自治的效仿与变异
二、各自为政：近代各省的县地方财政
三、上下失隳：近代河南县财政的审视
第八章 小结
参考文献
排版: 王超
审核: 杨国安 洪均
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