从绝对君主制确立到旧制度末期, 法国国家财政体系之建立已有三个世纪之久1, 但国家的预算体制仍带有普遍的模糊性, 且不具法律效力。第一个具有现代意义的预算是路易男爵于1814年制定的。
这一预算对国家财政年度的收入和支出进行了统筹规划, 并以法令形式颁布, 主要从拿破仑帝国战败后国内经济的实际状况出发, 旨在从宏观层面对国家经济进行科学的调控。无论从预算的明确性, 还是从其法律效力来看, 这次预算都具有明显的现代性特征。
史学界关于拿破仑帝国时代预算制度的研究多散见于财政通史之中。这些专著客观地、事无巨细地描述了各个时期与国家财政相关的方方面面, 如三卷本的《法国税收史》、六卷本的《法国的财政体系》和《1715年以来的法国财政史》2。
由于19～20世纪的史学家对税收关注较多3, 有关预算制度的研究长期处于被忽视的边缘, 预算制度之沿革和现代预算制度之产生更是鲜有涉及。本文尝试对预算制度在法国的萌芽、诞生和成熟之过程进行介绍和梳理, 并分析、说明法国首个现代预算案的特征及其先进性。
预算作为一种财政管理的手段, 在法国历史上经历了一个漫长的时期。中世纪法国王室的国库主管已经开始使用类似现代预算的管理方法来计算国家开支。11～12世纪, 克吕尼修道院就出现了一种收支较为明晰的账本4。现代意义上的国家预算可以追溯到君主制王权达到顶峰之际。只不过当时的操作模式较为简易, “预算”仅体现在确定王室开支的数额, 对收入尚无科学而有效的统计手段5。
君主专制之下, 王室的经常性开支包括日常开支和非常开支两大类。日常开支包括王室服务、年金以及国家主要机构的开销, 非常开支包括国王征战的军费、外交斡旋的费用和内外债务。经常收入包括逐年变动和基本固定两个项目。逐年变动项目包括售卖小麦、葡萄酒、家禽等货物的收入, 这些收入随相关产品的价格升降而变化;基本固定项目包括什一税、年金等数额长期固定的收入6。
然而, 收支分类没有以理论形式或法律条文固定下来, 国家预算明显存在着随意性和专制性。此外, 预算的收入部分还存在着明显的不确定性和不合理性, 税基、税种和税额常常随着君主个人意志变动。旧制度下的预算体制与现代预算体制之差异, 主要取决于国家政体的形式。封建时代, 君主至高无上, 预算体制自然被王权统摄其中。
一般认为能在财政上制约法国王权的三级会议 (Les Etats Généraux) , 仅仅是一个“独立的外在的组织, 在王室征税问题上, 它没有真正的发言权, 因此也就无法通过对金钱的逐步控制而获得与国王讨价还价的地位”7。因此, 历史学家阿兰·盖里认为, 无论就法律程序, 还是从预算执行上看, 旧制度下的法国并不存在真正的预算6。
大革命期间, 政局混乱不堪, 税制更迭频繁。为了填补巨大的财政赤字, 从国民议会、国民公会到督政府和执政府, 税种的变化可谓层出不穷。1791年, 国民议会以“革命”的名义取消了当时最不受欢迎的间接税, 代之以个人及动产税。
1795年, 国民公会又推出居住税和奢侈税。1797年国家财政出现2.5亿法郎的赤字, 次年设“门窗税”仍无法改善财政状况8。1807年, 执政府上台后取消奢侈税, 仍然保留个人及动产税。个人及动产税由于界定模糊, 税收征缴出现诸多障碍。帝国末年, 个人及动产税的预算收入还没有1791年最初征缴时的一半9。事实证明, 这项税收无法成为政府的稳定收入的来源。
布罗代尔认为, “预算”一词在19世纪的法国才具有明确的含义10。帝国预算虽然存在随意性和模糊性, 但已具备现代预算制度的基本特征。拿破仑帝国是法国现代预算体制形成的关键时期。频繁的战争迫使帝国政府积极调动国内一切资源。传统的直接税——“四种旧税 (quatre vieilles) ”11——难以满足战争所需军费, 政府将目光转向了间接税。
在政府的努力下, 直接税、间接税和附加税的类别和征收形式稍微固定。国家预算每年由立法团 (le corp législatif) 投票通过, 并以法律法令形式确定下来。然而, 这种预算还存在一些缺陷:皇帝为寻求军费越权操作, 导致非常收入和非常支出在预算案中占据不容忽视的比例。非常收入主要是盟国提供的大量供赋, 非常开支的绝大部分是军费。这些都使预算案形同虚设。
如果说非常收入和支出占预算总收入和总支出的比率代表一个国家财政体系的现代化程度的话, 那么帝国预算离现代预算仍有一定差距。图1是1813年3月、11月和1814年敕令确定的预算中, 正常收入与非常收入分别所占的比例及其变化趋势12。此图表明帝国的非常收入随着战事的扩大和拿破仑的失败大幅增加。
非正常收入在帝国预算中的高比例与大陆封锁政策有关13。该政策被视为拿破仑称霸欧洲雄心的一个重要步骤。1806～1810年陆续由《米兰敕令》、《柏林敕令》、《枫丹白露敕令》和《特里亚农敕令》构建起来的这个极端重商主义的经济体系, 在一定程度上打击了拿破仑在欧洲最大的敌手——英国。这一措施为帝国政府带来巨额关税收入, 成为非常收入的重要组成部分。
1813～1814年是决定帝国存亡的关键时刻, 帝国政府集中精力筹集军费。盟国支援中断, 加税是政府筹措军费的最佳途径。1813年11月至1814年1月, 地产税增加了30%;间接税, 尤其是饮料税、盐税和烟草税, 增幅达10%～100%不等14。间接税较易征收, 能为政府提供稳定的收入来源, 因此受统治阶级欢迎15。
帝国时期财政总长戈丹 (Martin-Michel-Charles Gaudin, 1756～1851) 提议恢复间接税。1813年, 帝国政府为了维持收支平衡, “应付紧急形势”16, 将门窗税翻倍, 地产附加税仍维持在高位。此外, 帝国末期的加税措施从未经过立法团审议通过而直接推行。类似的横征暴敛将拿破仑推向失败的境地17, 也反映了帝国预算的弊端。
随着战事的深入, 加税措施仍无法改变国库空虚的困境。1813年, 拿破仑需要筹集赴俄国作战的军费。戈丹编制的预算支出为10亿法郎, 收入仅为9.06亿法郎, 预算收支未能实现平衡, 赤字出现。国库已无力拨出巨额军费支持皇帝远征。
此时, 席卷全国的农业危机令形势雪上加霜, 政府的实际收入大幅减少。在内外交困的情况下, 皇帝被迫捐出8000万法郎的私人财产, 并将村社公产换成地租券, 以地租券为担保发行1.31亿法郎的债券, 此外还广发贸易特许状。这种极端的行政手段导致经济秩序的混乱15。
1814年预算中 (见图1) 靠增加直接税额度得到的收入约为2.23亿法郎, 新的间接税收入为5400万法郎, 两项收入占了该年度非正常收入的绝大部分。带来税收负担的不是政府, 而是战争18。无论如何, 国家预算中非正常开支的过高比例表明, 帝国预算制度都具有明显的专制色彩, 这也是国家公共预算的重大隐患之一。波旁王朝上台后, 这种情况能否有所改变?
波旁王朝复辟后继承了帝国留下的几近空虚的国库。帝国末期频繁的战争耗尽了国库资源;国内的经济状况也不容乐观。帝国时代大批青壮劳动力奔赴前线死伤无数, 国内有田无人耕, 农业生产的正常秩序受到严重影响。随着拿破仑战败, 帝国分崩离析, 直接引起朝贡体系的崩溃, 帝国的非正常收入大幅减少。1813年11月的预算显示, “来自汉堡的特殊捐纳”为帝国财政贡献了2000万法郎, 帝国瓦解后这类收入也消失了17。
帝国在公共财政管理行为上的失当, 使复辟政府上台后不得不首先着手解决前朝债务问题。1814年路易十八进入巴黎前颁布的《圣乌昂宣言》宣称承认帝国时期的所有公债、退休金和军衔17。这些债务再加上领土的割让、战争的赔款、殖民地的丧失, 使路易十八政府处境堪虞。虽然这些债务可能被波旁王朝的支持者们夸大19, 但其实际数额仍不在少数。据莫里昂执笔的《王国情况报告》20, 帝国留下了七项总额为16.45亿法郎的延付款亟需复辟王朝政府解决。
1807年起实施的“大陆封锁政策”对来自英国的棉花、钢铁、糖等粗成品征收高额关税, 使处于起步阶段的相关产业蒙受损失。该政策还禁止盟国 (中欧和东欧国家) 出口产品到英国, 盟国收入大减而难以支付价格昂贵的法国制成品。恶性循环持续, 法国金融市场呈现颓势:私人企业无力偿还银行借贷, 银行的坏账大增濒临破产边缘;帝国战败, 殖民地丧失, 法国投资者对殖民地稀有商品的投机受到冲击。
1810年以后法国银行接二连三地倒闭, 仅仅在塞纳省就有270家银行破产。失业现象也十分严重, 重要的工业城市慕鲁斯有三分之二的纺织工人失业, 里昂有一半的劳动者无法找到工作糊口, 北部的诺曼底和南部地区情况更为严重22。农业也未能幸免。1811年气候条件恶劣, 大部分地区粮食欠收:巴黎地区连降暴雨, 南部则因干旱而颗粒无收23。1812年粮食产量恢复到正常年份的水平, 但农业危机的负面效应已开始向工业部门蔓延。
帝国时期的法国经济在一系列保护主义政策的扶持下实现了“飞跃”, 但内部实隐患重重。经济史学家勒维·勒布瓦耶认为, 这一时期频繁的政治斗争和严酷的社会环境造成了“国家灾难”24:战争将雄厚的资本逼向国外, 通货膨胀摧毁了储户的积蓄, 刺激了投机行为, 健全的生产资本投入程序被打乱。国内经济环境的恶化最终的受害者是国家财政。
众所周知, 国家的常规收入大部分来自税收。帝国时期直接税包括地产税、个人及动产税、营业税和门窗税。为了更科学地征收地产税, 帝国出台《1807年财政法》, 在全国范围内进行土地勘测工作。这项工作总共花费5500万法郎25, 主要针对19世纪初期法国境内混乱的土地划分和产出界定状况, 重新统计土地资源以确定税额。
但随着战乱加深, 这项举措最终流产。除了土地税, 个人及动产税因税基、税额的确定过于模糊, 征缴过程复杂, 无法为政府提供稳定的收入源26。门窗税是督政府仿照英国税制新创的税种27。这种针对富人产业所征收的税项在帝国末年以来的预算中占政府收入的比例不断提高。
大陆体系以军事专制为保证对进口的货物课以重税曾使政府税入大增, 颁发特许状也令政府获得额外收入, 但屡禁不止的走私活动, 滥发特许状造成的贪污腐败现象, 对国家财政造成的损失是无法估算的。表2显示了1810年大陆封锁政策执行得最为彻底的时候, 一些法国本土无法种养的原材料的进口税额及1814年大陆体系失败后对同类产品征收的税额。计算结果显示大陆体系瓦解后关税收入大幅减少。1814年的海关税额比1810年大幅降低了70%强。
综上所述, 帝国并没有让法国人在大革命之后享受物质上的进步, 拿破仑个人征服欧洲的野心使国民失去了休养生息的机会。反法同盟簇拥下建立的复辟王朝政府面临着巨大考验, 如何在保证正常经济活动的前提下, 实现偿还战争赔款和帝国债务的目的?以路易男爵为代表的“技术型政治家”在解答这一问题的过程中展现了卓越的才能和智慧。事实也证明, 严谨明确的预算制度对政府施政意义深远。
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