摘 要
传宣是宋代君主通过宦官或其他臣僚，将个人意旨以口头形式传达给机构或个人的活动。君主个人意旨是在形式上刻意与宰相及外朝切割，表现君王“个人”的态度和意见。宋代传宣因应用场合和目的分为禁中传宣三司或各库务取索财务、传宣有司以处理政务以及传宣臣僚个人以表慰谕等三类。传宣取索十分频密，“君主个人”的身份因之介入到过多细务而影响了皇命的郑重与威严。传宣二府及有司的行政类传宣相对正式，与内批、御批、手诏等文书载体一同在日常行政中表达“中旨”。传宣的仪式是皇权的展现、君臣关系的再次确认。在抚问、赐予礼物等场景下，中使传宣本身就是皇帝对臣僚个人恩礼的重要表现。三类传宣名义上虽是口头传旨，实际上要么已经文书化，要么正在经历文书化。甚至在传宣之外更为自由的“密谕”都有文字留底。复杂繁密的宋代传宣制度，确实是为了准确表达君主个人意见、凸显君主个人形象，但并不是要建立一套围绕皇帝个人展开的行政系统，而是在既有行政秩序中既合理借重君主个人形象、个人意旨，又不至于令其破坏日常行政秩序。
作 者 | 丁义珏，苏州大学社会学院历史学系副教授
原 载 |《文史哲》2023年第4期，第117-131页
原 题 | 传宣与宋代君主个人意旨的传达
传宣，就是将君主的意旨口头转达给官僚机构或臣僚个人，本质上与普通人传口信并无不同。但在帝制时代“王言惟作命”，君主的口信被复杂的制度包裹起来。这些烦琐细密的制度围绕着三个问题生成：一是传宣的效力，包括它与正式诏令的关系、是否具备行政效力、什么条件下具有效力、有多大效力等；二是传宣的保密与防伪；三是传宣的礼节。本文力图从史料的碎片中将这些制度拼整复原。
所谓君主个人意旨，是指君主以有别于外朝的个人立场或以私人身份表达的政治意见。下面对这一概念稍作阐释与历史追述。
自秦汉以下，官僚帝国的基本模式是皇帝任用宰相为首的官僚进行统治。皇帝一般通过外朝臣僚贯彻自己的意旨，外朝通常也以皇帝的名义颁布诏令。宰相独立裁断并发布命令的权力自西汉以降逐渐式微。宋初，宰相理政所用的文书——“堂帖”，被以“奉圣旨”开头的“省札”替代。这意味着宰相独立裁断政事并发布命令的合法性被进一步掏空，外朝几乎所有意见都须通过皇命形式发布。在外朝意旨不得不与君主绑定的同时，皇帝似有更强意愿表达独立的、与外朝切割的“个人”意旨。于是，双方围绕君主“个人”的意旨展开新的博弈。一方面，皇帝无法仅靠个人意旨指挥庞大的官僚系统，且完全抛开外朝、明显有违行政惯例的个人意旨会遭质疑和抵制。另一方面，皇帝的“个人”角色与外朝的宰相及百官为代表的“政府”角色并非零和博弈的关系。皇帝可以将个人意旨通过宰相经正常的行政程序下达，还能由宰相监督百官执行。尤其是日常庶务，经外朝审核的政令更具合法性。对于外朝来说，借重皇权易于推行政令。当面临重大决策时，君主表达个人意旨再形成政令可增重其事，减少推行阻力。故而皇帝“个人”与外朝“政府”更多是相互配合与借重的关系。反之，皇帝个人角色在重要决策中失语（如立储、用兵），或在日常庶政中过分张扬（如频繁介入中低级官僚的任命），都会扰乱行政节奏甚至最终打破政治平衡，引发政局动荡。
利用专门的文书形式展现皇帝个人意旨，并非始自唐宋。汉代玺书也曾是表达皇帝个人意旨的载体。汉代诏令通常分为策书、制书、诏书和戒敕，在此之外又有“皇帝玺书”（简称玺书）。玺书通常以皇帝本人名义而作、使用帝玺封装、不经百司而专达。它借用皇帝个人书信的形式，抬高规格、增重分量。但就现存史料及研究成果来看，口头传旨广泛用于日常行政集中出现于唐宋，而非秦汉时期。这或许反映了唐宋君主有更迫切、持续传达个人意旨，努力使自己的声音不被外朝过滤；展现个人形象，努力使自己的态度不被外朝遮盖的需要。君主的“个人性”被更鲜明和频繁地纳入了日常行政。
由他人口头传达皇帝个人意旨，虽然简洁快速，但显然有更高的泄密和伪造的风险，且皇帝的轻率决定容易干扰日常行政。所以，口头传旨这个看似简单的动作，逐渐被繁复绵密的制度所包裹。宋代的传宣制度继承自唐后期，并愈发细密，其规定关照到传宣的速度与保密、传宣内容的效力、传宣的文本载体、传宣的礼仪等方方面面。如果仔细推敲我们会发现，眼花缭乱的制度背后，其核心关切并不仅是如何扩大皇帝个人权力、展示个人权威，而是如何将“皇帝个人”与帝国整体的行政秩序协调起来的问题，亦即如何在各类事务中凸显与借重“皇帝个人”，又尽可能避免行政失序的问题。
一、“传宣”溯源与宋代的三种“宣”
宋代同时存在三种不同性质的“宣”。它们的起源相似，只是经过历史的沉积和变异，在宋代变成了不同的事物。要界定本文所讨论的宋代“传宣”，须先厘清“宣”的原始含义及其流变。这也便于我们理解与把握宋代“传宣”制度在中国古代制度演进大势中的位置与特点。
“宣”很早便被用于指称传布君主的诏令。《尔雅·释言》云：“宣，徇徧也。”郭璞注：“皆周徧也。”《尚书·皋陶谟》：“日宣三德”，孔氏传云：“宣，布。”后世常将帝王意旨与诏令的传布称为“宣”，或取其周遍、传布之意。据《汉书·黄霸传》记载：
“吏不奉宣”，颜师古注曰：“不令百姓皆知也。”此处“奉宣”指地方郡守承奉既成之诏令并传布于下。黄霸到任后选择良吏宣布诏令，令百姓咸知恩泽出于君主。帝制时代，诏令理论上都出自君主，再由宰相领百官承受并传布于天下。汉初刘邦求天下贤士大夫，“布告天下，使明知朕意，御史大夫下相国，相国瓒侯下诸侯王”。御史大夫和相国就是天子意旨的主要承受者和发布者。
然而，即便皇帝与外朝政府没有罅隙，只要内外朝之间存在区隔，皇帝个人意旨与经宰相而成之诏令就会有程序上的分别。汉宣帝时，魏相引用汉高帝时一诏书：
上述流程包含两个环节。第一，大谒者“受诏长乐宫”之“诏”即来自刘邦个人。大谒者受诏后口头传达给萧何等人。此过程相当于宋代的传宣。第二，相国、御史大夫、将军、太子太傅等受诏后再集议、上奏，刘邦制曰“可”，形成正式的诏敕。汉初似乎没有专有名词指称皇帝个人意旨，因此刘邦经谒者传达的意见被泛称为“诏”。
西汉中期，原为皇帝秘书官的中朝官崛起，中外朝的界限随之加深，但在诏书正式成立之前，皇帝个人意旨也均以“诏令”“诏书”泛称之，也都没有专门名词。所谓尚书令“主赞奏，封下书”，仆射“主闭封”，其所封、所下者，均为“诏令”。东汉尚书机构成为实际上的行政中枢，皇帝意旨经由尚书下达，但传达至尚书的意旨亦以“诏书”名之。如钟离意为尚书仆射时“独敢谏诤，数封还诏书”。
到了东汉，多见禁中宦官居于皇帝与尚书令之间传递信息，“受宣诏命”这一动作开始被认为承受皇帝（或称制之太后等）的个人意旨，如《后汉书·宦者传序》言张卿为大谒者，“出入卧内，受宣诏命”。
魏晋至隋唐，有两条线索需要梳理，一是中书省的演化，二是内侍机构的发展。首先，魏晋时代中书省代皇帝起草文书渐为定制。杜佑云：“魏晋以来，中书监、令，掌赞诏命，记会时事。”故晋武帝病危时，杨后“奏以（杨）骏辅政。帝颔之。便诏中书监华廙、令何劭，口宣帝旨，使作遗诏”。杨后必待华廙、何劭来后，方“口宣帝旨”令草制，不仅仰赖二人之文辞，更因遗诏须经中书令、监起草方能增重合法性。中书监、令已被默认是皇帝个人意旨首要承接与发布者。曹魏时在中书监、令之下置通事郎，刘宋时置通事舍人。其中通事舍人的职责是“入直阁内，出宣诏命”。通事郎与通事舍人恰是后来唐代中书侍郎与中书舍人的前身。
中书发展至隋唐，有了较大变化。一方面，中书省作为皇帝个人意旨承接者的角色被遗留下来。最显著者，一是见于文书体式之中，如唐代制诏固定由中书令、中书侍郎、中书舍人分别宣、奉、行；二是见于朝见礼仪中，如中书省下的通事舍人，“若有大诏令，则承旨以宣示百僚”。《唐六典》认为通事舍人是由秦汉谒者演变而来，唐初才将其正式归入了中书省。总之在唐人观念中，中书省作为皇帝意旨首要的、合法的承接与发布者，在制度上落实为中书令书“宣”，在朝堂上通事舍人等唱赞传声等。但另一方面，唐代中书省已经是完全外朝化的宰相机构。这里的“宣”是被高度程式化、仪式化的，皇帝个人形象已不突出。故这类“宣”并不是宋代传宣的直接源头。
中书省的线索，随着它的外朝化而结束，我们再将视线转向两汉以来的内侍机构。汉代禁中大长秋等内侍机构至隋唐发展为内侍省。其中，内侍省内侍“出入宫掖，宣传制令”；内谒者监“掌内宣传”；元正、冬至等典礼时，内给事“出入宣传”。内侍省承担起皇帝与宰相及各机构之间沟通之职，成为实际上皇帝个人意旨的承接与发布者。至唐玄宗时，宦官渐有弄权的机会。知内侍省事高力士居禁中览表章，“小事便决之”。至唐肃宗李辅国甚至“口为制敕，写付外施行”。唐后期又在内朝设置了专职出纳帝命的枢密院，“执掌惟承受表奏于内中进呈，若人主有所处分，则宣付中书门下施行而已”。故内枢密使在唐代后期成为君主个人意旨的首要承受与传达者。
与此同时，唐代君主个人意旨又有了更多的物质载体。包括御札、口诏、口敕、宣等名词频繁出现在史书中。中村裕一将它们归入“私的王言”，与七种“王言之制”相区别。中村裕一解释说，私的王言体现皇帝私人的意志，本不用于国政之中，但公的王言和私的王言又无法以是否用于政务严格区分的，这是帝制国家的宿命。实际上，御札、口敕、宣等越来越多介入于政事无非两个原因：或是出于便捷；或是皇帝有意要表达“本人”态度。当“皇帝个人”固定为政务运行中的一个角色，他也需要更多形式来表演这一角色，“宣”就是形式之一。中村裕一认为，宣就是口敕的文书化。他据《表制集》等材料，将口敕格式概括为：
唐后期，“宣”渐成为唐后期枢密院的专用文书，并延续到了宋代。很多宋人对枢密院“宣”的来历已不了解，宋敏求和沈括等人还曾专门回顾其流变。宋敏求《春明退朝录》记：
沈括所记，大意与此相同。唐后期枢密院处于皇帝与宰相之间，由其受旨付外即为宣。至五代，宣固定为枢密院的命令文书。王孙盈政据宋董逌《广川书跋》录后唐同光四年（926）三月宣等复原宣式文书格式，认为五代的“宣”由枢密院署名，加盖御印，成为王言的一种。宣成为枢密院的专用文书，且常不经中书直下百司臣僚。入宋后，随着枢密院完全外朝化，这类“宣”也成为枢密院专用文书，与口头传达皇帝个人意旨的原意无关了。
宦官口头传达皇帝意旨在宋代另被称作“宣”“传宣”“口宣”。这才是本文着重讨论的对象。
综上，皇帝个人意旨如何传达是与皇帝制度伴随始终的问题。在官僚帝国体制内，天子之言的发布，无论书面或口头，无论是以个人身份或政府身份，皆可泛称为“宣”。汉代有玺书等形式将皇帝个人意旨从广义的“王言”中分化出来。但皇帝个人意旨与外朝有明确区分且具备完整的表达形式，则完成于唐代。魏晋至隋唐，中书令、监等成为皇帝个人意旨首要与合法的承接与传达者。但随着隋唐三省制的建立，中书省彻底外朝化，中书省“宣”被程式化、仪式化，失去了皇帝个人意旨的含义。实际在禁中为皇帝传宣口敕的是内侍省。唐后期，这项职能主要由内枢密使承担。“宣”也有了专门的文书形式。但宋初枢密院外朝化了，“宣”又成为枢密院的专用文书。真正传宣中旨的职能重新由新成立的入内内侍省等宦官机构承担。
笔者不厌其烦地梳理宋以前的“宣”，有两个目的。一是为了厘清宋代同时存在的三种“宣”的性质与来历，避免混淆。当然，一词多义对宋人不见得会有困扰。当面对普通诏敕上中书所书之“宣”、作为枢密院专用文书的宣、中使的传宣，一个宋代官僚应该能分辨哪一个才最代表皇帝“个人”的意旨吧。
二是归纳“宣”的两大演化趋势。首先，口头传达皇帝个人意旨总在不断被文书化；其次，皇帝个人意旨的承受与发布机构总是在不断外朝化，而禁中又会不停出现新的机构、新的文书载体。笔者认为，这不该被简单视作皇帝与宰相的权力博弈，而是历代君主与外朝官僚在共同寻找将“皇帝个人”角色更合理的纳入帝国日常秩序的结果。宋代传宣的制度意义亦须从此中探寻。
二、宋代传宣的文本与仪式
上文已提及，中村裕一认为唐代的传宣就是宦官将口敕宣读的行为。关于口敕的格式，他依据《表制集》等资料进行了复原。据《表制集》卷五《召念诵僧制》：
奉 勅语元琮。化度、保寿、兴善等寺，先于故三藏和尚边受法僧有功业者，即具名奏来。
中村裕一认为“奉敕云云。某官姓名年月日宣”即是传宣口敕的基本格式。
但宋代传宣并不以“奉敕”开头。《锦里耆旧传》记宋初蜀后主孟昶入朝事云：
显然，传宣之词是以“有敕”开头。曾任翰林学士的宋代士大夫文集中，收有为君主所作“口宣”，均以“有敕”开头。如韩维《南阳集》卷一五《内制》有《赐修黄御漳河官员兵士等夏药兼传宣抚问口宣》：
而笔者也未发现宋代口宣有以“奉敕”为首词者。此外我们发现，在唐代正式典礼中的传宣环节，传宣者口头宣赞的内容是以“有制”“有敕”作为首词的。如据《通典》卷八三《开元礼纂类·嘉礼》：
我们再由唐《开元礼纂类·嘉礼》来讨论传宣的仪式。传宣内容和传宣者因发布者、接受者的不同而有差别。皇帝答皇太子朝贺，用侍中传宣，称“有制”；皇后答皇太子朝贺，以尚仪传宣，称“令旨”；皇帝答皇太子妃朝贺，以尚仪传宣，称“有敕”。传宣的礼仪需要三个要素：承接者、宣读者和宣读的文本。而其流程可以简单概括为：
传宣者念：“有制（敕、令）”
对照上文所引《锦里耆旧传》，宋初的传宣仪式基本一致。所不同者，孟昶传宣之前即俯伏于地，为通事舍人持起。
传宣者念“有敕”，承接者拜，念毕再拜，这个仪式无疑是皇权的展示、君臣关系的再现。据晁补之为李清臣所作行状：
内侍传宣学士院草词，学士闻传宣立即下拜，以示臣服。
受传宣者跪拜承接，亦见于宋辽交聘的场合。两国交聘，赐宴、赐物、慰问等均配合传宣口敕，以示恩出君王。行传宣之礼，自然涉及跪拜。元祐七年（1094），辽朝遣使赴开封贺正旦。使团中耶律迪途中得病，哲宗遣内侍传宣宣问，并派医官沿途照料。耶律迪已无法下跪，只令人代跪，承受传宣。下拜一节在宋金交聘时层出现变化波折。绍兴初，宋虽尚未正式向金称臣，但外交关系已不对等。据《建炎以来系年要录》（以下简称《要录》）绍兴三年十二月丙午条：
李永寿接受所赐衾褥，但拒绝下拜。宋方事先有准备，故先称“传旨勿拜”来避免尴尬。虽王伦自言说动了李永寿下拜，但李心传保留了国信所的汇报，称“人使直身立”受之。二十八年后的绍兴三十一年，宋于采石之战大败完颜亮，次年洪迈等人提出改更交聘礼仪，包括要求北使对宋方的口头称呼由“宋国”改为“圣朝”等。而关于传宣的礼节，洪迈提出：
绍兴十二年和议后，宋向金称臣，受金册封。宋方派宦官向金使传宣时只能轻轻说“有旨”，采石之战后，南宋君臣则急切要求恢复“抗声言'有敕’”的仪式，看重的自然是传宣之礼展示皇权之意义。
三、传宣的场合之一：传宣诸司库务的“传宣取索”
宋代传宣运用范围较广，不同场合的传宣，制度设计有所不同。大致上以传宣对象的不同分为给各部门、给臣僚个人的传宣两类。在给各部门的传宣中，“传宣取索”最为频密，也较特殊，故区分出来单独讨论。
所谓“取索”，又称“须索”“宣索”，起自唐代。胡三省云：“遣中使以圣旨就有司宣取财物，谓之宣索。”唐代前期的宣索，多为皇帝急需某物时，别敕有司供给。唐后期的宣索较为复杂，变成皇帝向户部、诸道掠夺财富的手段。宋代“取索”更接近唐前期的情况，多为临时向诸司库务支取财物。这类传宣对仪式和保密性要求略低，重要的是时效和防伪。
所谓“临时”，是就取索多因一时之事，一时传宣而言。取索的总量多、频次高，外朝不堪其扰。这是有宋代制度结构造成的必然结果。北宋前期财政分为皇帝掌握的内藏和三司主管的左藏两个系统。关于两者的功能、性质，学者已有不少讨论，兹不展开。只就日常运转来说，内藏系统的运作离不开左藏。如内藏经常要从左藏辖下各库务调用物资。很多商品，内藏要在确定各库务没有储备后才间接向京城商人采购。禁中出卖金银器物则是先卖给左藏库。内廷每次向左藏系统各库务调用物资，要再和三司勾销账目。李心传曾说：“宫禁所由取索也，岁取金银钱帛，率以百万计。”事务零碎，流程周折，总额庞大，宦官们往来于其中传宣皇命。太平兴国四年，据《续资治通鉴长编》（以下简称《长编》）卷二〇记载：
周曲洋已就这条材料做过考证，“左藏库副使刘蒙正”当为“内藏库副使”，而“合同凭由印”始铸于天禧五年（1021）。但宋太宗此时已遣专人掌理传宣取索是可以确定的。约同时，内藏库正式建立，史谓刘蒙正在太宗朝“掌内藏二十余年”，正自此始。故专人掌理传宣是与内藏库建立相配套的制度。其中的制度细节缺乏材料，我们尚不清楚。
宋真宗景德三年（1008），入内内侍省正式成立，并有很长的诏令说明入内内侍省过问各项事务，传宣取索自然也在其中。景德三年诏云：
入内内侍省管勾下项事：
1）凡三司及凭由司等处据诸处支遣过物取索同否，非传宣行遣公事，出札子赴逐处。
2）在内库务及造作所合系本司除破物色，具帐点勘印书除破。
3）诸王宫院及公主、郡县主宅奏乞物色，皇城六指挥及翰林仪鸾司、御厨、辇院宣给特支，皇亲下财出室迎娶，内降尚书内省札子取物。
4）入内供奉官已下勾当公事、诸班内品勾当及出外监当，收补入内供奉官已下及料钱、（依）[衣]粮请受。
5）日奏宿直，并私身、系名内侍季帐。
6）定诸色人恩赐及身亡孝赠。
我们将这段文字分成七项，4、5、6三项是关于宦官系统的内部管理。其余几项都和传宣取索有关。第7项明确了入内内侍省是传宣的发出部门。“宣命指挥”当即传宣的文本。与宋敏求、沈括所见之《梁朝宣底》类似，既有付外之宣，又有留底之副本。第1项则是说明传宣之外另有入内内侍省本省札子的存在。第2是指入内内侍省除破在内各库务及后苑造作所所需物色。第3项讲到了宗室、皇城司、翰林司以及其他尚书内省出札子取物时候，他们也都“奉宣圣旨”，“著宣命指挥”。可以认为，入内内侍省既是整个内廷系统的事务枢纽，也是内廷与三司财务往来的枢纽。而往来的主要形式却不是本省文书，而是传宣皇命。
宋真宗景德三年，随着禁中事务增多，宦官机构从“班院”升格为“省”，入内内侍省成为内廷事务的中枢。有意思的是，真宗又不愿意将内廷财政管理权完全交给宦官。景德三年六月，据《长编》卷六三：
宫中于“出产处收市”时的文书，所用印经历了两次变化。先用内侍省都知司印，很快改为御宝，显然是出于对宦官群体的提防。但行用一段时间后，黄世长等人又认为把皇帝的印玺用在繁复细碎的出纳事务上很不得体，建议改用尚书内省的出纳印。又过了一年，真宗对出纳事宜做第三次大幅度的改革。据《宋会要辑稿》职官五之三四：
虽是各处斋醮时赴各库务取索，其实质仍是禁中与三司的物品交换。原来，依靠入内内侍省都知司审核后与三司结算。新制的流程将其拆成三个环节。第一步，内臣持文书到库务取索，库务出具文书至各取索机构，经核对无误后再发放物资。第二步，各库务将两件文书送至三司存档。最后，三司每十天将文书送禁中，一份留中存档，一份下尚书内省核对，并用印除破。这个流程完全绕开了入内内侍省。或许尚书内省没有能力处理好，天禧三年，因三司的不满，触发了真宗第四次改革。据《长编》卷九三，天禧三年正月纪事条：
这样，终于在入内内侍省成立了传宣合同司（传宣合同司不久又改名为合同凭由司，故下文均以合同凭由司称之）。新制要求所有传宣取索必须先由入内内侍省的合同凭由司出具文书付各库务。二月，又定立新机构的详细流程。简言之，即任何使臣传宣取索，入内内侍省出具合同凭由两本，一本由勾当宦官携带赴库务；另一本实封另差人往库务官处，并收回回执。库务将两本合同凭由比对无误后拨付，并将凭由申奏皇帝，得凭由印后，下三司结算。相比三司最初的提议，库务直接缴申三司，新制规定库务先申奏皇帝，得印后再下三司除破。但库务得凭由以后的流程，与景德三年的规定稍有出入。至此，北宋前期的禁中传宣取索的制度基本成型了。
我们梳理下宋初取索制度演进的内在逻辑。首先，内廷需求膨胀导致了须索繁复，且每件事、每件物品要以皇帝个人名义传宣诸司取索。于是，为了杜绝口传诏旨带来的风险，宋廷不得不使用纸面凭由。那么该由谁来管理这些凭由呢？宋廷最初不希望将权力交给宦官，使其在内廷组建统筹、核算和出纳部门。太宗和真宗尝试在尚书内省置籍，很快又放弃。直到真宗末才最终在入内内侍省设立合同凭由司。但这个机构其实无法真正杜绝欺弊问题。口传诏旨容易造成欺弊，是因为禁中取索过分频密，有司又慑于皇命权威而难以积极奉法。这是权力结构所造成，和是否设立合同凭由司、设立在哪的关系并不大。天禧末，宦官雷允恭被迅速提拔，日渐骄恣，表现之一就是“传宣取库物皆不待文据即给付之”。无论这是刘后给他的特权还是他本人的骄纵，至少都暗示了出具凭由等繁琐程序本身就是和传宣取索便捷简易的现实需要相矛盾的。
宋仁宗时期，禁中传宣取索应出具凭由的流程被不断重申。仁宗初即位时，据《长编》卷一〇〇，天圣元年三月甲申条记载：
至刘太后去世，仁宗亲政，同监左藏库的韩琦又指出内臣多不用合同凭由而是“先以白劄子传宣，而后降合同”。总之，传宣取索的频密、以皇帝个人名义付外的特质不改变，宦官出于效率而违反规定的现象不可能根治。终宋仁宗一朝，皇权仍表现出一定的自我克制，依然坚持太宗、真宗以来对审慎的追求，不断重申既有规定。到宋神宗朝，制度氛围为之一变，对效率、皇帝个人意旨绝对性的强调大大增强。如熙宁八年（1075）亲信宦官宋用臣直赴将作监差兵匠350人，被外朝弹劾“直批圣旨”神宗却说宋用臣是“传宣，非直批圣旨”。在君主的鼓励下，三司也主动放松对传宣取索的关防。据《长编》卷二八四，熙宁十年八月庚子条：
三司审核方能取索的流程被先取索，再审核覆奏所取代。这样，宋太宗、真宗以来传宣取索的严格制度逐渐松动。宋徽宗朝，皇帝个人的意旨过分扩张，改变甚至扭曲日常行政秩序，其源头或出于此。
好议论的宋代士大夫最多是重申太宗、真宗时期严格关防制度，很少直接批评传宣取索，但张方平是个例外。庆历三年（1043），时为三司使的张方平上奏：
张方平身为三司使，所见最多的传宣大概就是来催督取索的。他一针见血地指出，传宣即是“王言”，王言即是号令。而取索这类琐细冗微之事，动辄传宣行下有损君王大体。这就触及到传宣取索难以管理的根本原因：理念上的皇帝“令出惟行”与实际上传宣要经三司等审核是完全矛盾的。“取索”本就不适合以皇帝个人意旨向外发布。最理想的解决之道就是在禁中设立统辖和出纳的机构，并以该机构的名义发文取索。但宋代君臣又一致避免将这一权力交给宦官机构——入内内侍省。张方平的方案是把权力交给外朝二府，传宣取索改为用劄子下中书、枢密院，分迟速，或从二府直接下有司，或回禁中再由入内内侍省传宣。但这一方案不仅迂回，且模糊内外之分、增加二府的工作负担，难以实施。果然，我们在史书中也确未见到仁宗和宰辅对此上奏有任何的回应。
到了南宋，宦官自禁中出宣取索，年终与户部会计勾破的流程表面上还在，实际已变形。据《建炎以来朝野杂记·甲集》卷一七：
比部郎官赴内东门，内侍与女官会计，最后签字除破了事，合同凭由制度已经完全变形。实际上，合同凭由制度的命运在其甫一成立时就已注定。
四、传宣的场合之二：政务处理中传宣各有司
政务处理中传宣各有司，是指君主传宣中书门下、枢密院、翰林学士院、皇城司等各个部门。它们有些是对政务进行咨询，或者表达个人初步处理意见；有些则是直接指挥有司处理政务。这类传宣理论上不具有行政效力。但由于皇帝权威的绝对性，收到传宣的部门和臣僚轻易不能否决与顶撞。遇到紧急情况，更要直接奉命行事。相对于上节的传宣取索，本节传宣范围广，也更为郑重。类似张方平对传宣取索那样激烈的批评，是不太可能针对皇帝给二府、翰林学士院、御史台、开封府等机构的普通传宣而发的。这类传宣对保密、仪式和时效性要求也都较高。
我们先来看一个禁中传宣中书门下表达“中旨”的实例。据《长编》卷一一一，明道元年七月乙酉条：
范讽时为右司谏、天章阁待制。而母封郡太君，须官至谏议大夫以上，馆职直学士以上。范讽因结交上御药张怀德，受荐于刘太后而获提拔。明道元年，刘太后以中使“传宣”中书，令其破例加封范母。中书宰执不敢执奏，于是范母刘氏得封。与手诏、内批等相比，传宣是“中旨”最不郑重的表达形式，这也反映了刘后的轻率与跋扈。
我们接着辨析传宣与同为“中旨”的内批、御批之间的关系。传宣、内批、御批、手诏等都是君主表达个人意旨的形式。如前文所述，传宣虽是口头传达，也是有书面内容的。但相比较而言，皇帝亲批，或加盖御宝的内批文书显然体式更重，被冒伪的风险也更小。内批、御批等性质相近的文书可追溯至北魏及隋唐时期的墨诏、墨敕。墨诏本就是北魏孝文帝担心“口传诏敕，或致矫擅”而代替口头传旨的特殊文书。但口头传达的优势就在于便利、快捷。即便出现了替代文书，纯口头传旨也难以被彻底取代。这组矛盾自然也延续到了宋代。所以，宋代传宣相对于御批、内批、手诏的优势就在于简易、便捷，当然也最不郑重。时时以防微杜渐为念的北宋君主一面经常使用传宣，一面又很小心，紧要处情愿牺牲效率也要以御批代替传宣。如宋真宗大中祥符八年（1015）四月，荣王赵元俨宫失火，蔓延至左藏库、崇文院、秘阁等处。火灾从半夜开始至次日中午才被扑灭。事后，据《长编》卷八四，大中祥符八年闰六月壬午条：
只要涉及调发禁军，必须出具更为郑重的皇帝御批。又天圣七年（1029）六月，昭应宫火，据《长编》卷一〇八，当年六月甲寅条：
这样，除了调发禁军，调发皇城司的部队也必须出具文书。在真宗、仁宗看来，救火之急亦不及传宣蕴含的“矫诏”风险更令人忧心。宋神宗熙宁七年（1074）九月，三司发生火灾。据说当时神宗在右掖门上望见，对身边宦官说：“急促马步司就近差两指挥兵士救之。”枢密使冯京立刻奏：“故事，发兵须得枢密院宣旨。内臣传宣发兵，此事不可启。”因当时的枢密使并非冯京，这个故事的真实性令人怀疑。但其中反映出的矛盾——君臣上下强调紧要事必具文书，而传宣因速率需要却常常脱离文书——却是真实而生动的。
最后，我们讨论宋廷在程序上对传宣的关防措置。宋仁宗亲政之后，外朝纷纷要求矫正刘后滥下“中旨”之弊，仁宗也顺势表明决心。以覆奏避免传宣欺弊的制度在仁宗朝得以完善。所谓覆奏，是指将已经做出的决策再次向皇帝回报、确认的文书环节。针对传宣，宋仁宗设立了双重覆奏制度。据《长编》卷一一二，明道二年四月壬子条：
“有司实封覆奏”是要求所有承受这类传宣的机构，得旨后将其密封回奏皇帝，最大限度降低漏泄与欺弊。而涉及除官等事，则由宰执对照条例裁断。又据《长编》卷一七七，至和元年十二月癸丑条：
承受者在被传宣前先受“劄报”通知，覆奏皇帝确认后再接受正式的传宣。口头传旨之前先用文字告知，听起来迂回重复，十分荒唐。但若回顾仁宗皇祐四年二月的诏书，我们或能体会仁宗的用心。《长编》卷一七二载：
至少在仁宗后期，除了皇帝以外，禁中各处常直接令入内内侍省传宣。皇祐四年的诏令只是禁止了其中的无例事件。这样来看，至和元年令入内内侍省正式传宣前先劄报承受者，承受者覆奏皇帝的做法就很有必要了。宋廷没有外部监督机制来检查传宣的宦官，依靠的是内部的、纵向程序上的关防杜绝欺弊。这个看似过分繁复的体系是否有效，我们不得而知。但在宋代史料中，我们很少看到宦官欺瞒、假传圣旨的记录，或许这个体系是发挥作用的。但这又一定是以牺牲巨大效率为代价换得的。
五、传宣的场合之三：皇帝对臣僚的传宣抚问等附谈传宣与密诏
宋皇帝常派遣宦官传宣前线将士、重要臣僚、外交使节等，或表示抚慰，或赏赐物品。这类传宣在唐代就很常见，宋代沿袭下来。蔡絛《铁围山谈丛》就说：“国朝礼大臣，故事亦与唐五季相踵，宰相遇诞日必差官具口宣，押赐礼物。”与前两类不同，这类传宣的仪式性比较强，时效性、保密性的要求比较低，但依然有信息传递的作用。下文主要就这类传宣和赐诏赐敕的区别、传宣抚问的象征意义、传宣在君臣沟通中的作用稍作展开。
赐物与表达抚慰时的传宣词，对文辞有较高要求，一般由翰林学士草拟。杨亿口述《杨文公谈苑》中列举学士所草文辞名目中有“宣劳锡赐曰口宣”。欧阳修、范祖禹、王安石、韩维、周必大等人文集中收入了他们所拟的口宣。需要指出的是，君主常赐御札、赐诏等表示对臣子的恩礼，这与同样见诸文本的口宣之词是两样事物。
如据张咏《张乖崖集》卷一〇：
《昇州谢传宣抚问表》：
臣某言：今月三日，入内内侍高班陈文懿到州传宣，赐臣御札劄子，抚问臣疾患者。蝼蚁微躯，云雷重施，顿觉已苏之命，如登万舞之庭，宠励过常，感愧何尽。……
《昇州又谢传宣抚问表》：
当月的两次中使传宣，第一次陈文懿先传宣，再赐张咏御札，御札的内容是抚问疾患；第二次赵履信则只以传宣抚问而无御札或礼物。赐御札、赐诏和传宣的词一般都是由翰林学士草拟的。元祐四年六月，给宰相吕大防的生日赐诏与口宣词均收录于苏轼文集中：
《赐右正议大夫守尚书左仆射吕大防生日诏》（元祐四年六月十五日下院）：
敕大防。
股肱之良，与国为重；家庭之庆，亦朕所同。适《斯干》献梦之辰，均《既醉》太平之福。膺予宠锡，介尔寿祺。
《赐右正议大夫守尚书左仆射吕大防生日礼物口宣》（元祐四年六月十一日下院）：
有敕。
《苏轼文集》保留了两件文书的首词。赐诏以“敕大防”为首，口宣则以“有敕”为首。两者草拟时间相差四天。或排办礼物需时日，故口宣写在赐诏之前。
逢宰执生日、疾病，皇帝常派遣中使传宣抚问，这是宋朝“礼大臣”的重要形式之一。重臣请辞致仕等，皇帝例下不允手诏、不允批答，并遣中使传宣。故而“中使传宣”被视为受到皇帝恩宠的象征，甚至作为一种固定意像入于宋人诗词。如强至就有诗贺韩琦生日诗：
上公拜表请休官，中使传宣未听闲。
雍府遥兼新节镇，邺城重领旧山川。
左弧共记生贤始，右席谁居献寿间。
南宋姚勉有词《沁园春·寿陶守》：
鹤发鸦髫，欢捧霞觞，酌丹井泉。庆湘山峰顶，飞来古佛，剑池洞里，活底神仙。春雨悭时，千金斗粟，民仰使君为食天。公知否，只活人阴德，合寿千年。
皇帝传宣臣僚并不是对臣僚宣读翰林学士草拟之词那么简单。传宣给了一次君主与臣僚间沟通的机会，不见于文书的口头意旨得以通过宦官秘密传达。这些被认为是密诏、密谕。密诏通常在传宣之外，是传宣文书化、礼仪化以后，君主采用的另一种口头传旨的形式。
庆历二年，韩琦与范仲淹在陕西用兵有成，名重一时，宋仁宗渐有大用之意。据韩琦《安阳集》卷二四《泾州谢差中使宣谕表》：
“用在两地”即入为宰执，暗示韩琦不久大用，并令其提前推荐代任人选。范仲淹也收到了相同的传宣。仁宗在传宣中明示“特出朕意”，强烈表达殷切之情。而“令臣密举臣僚代边任”是仁宗令李允亨口头密谕的内容，不见于口宣文本。面对如此重要的信息，韩琦在谢表中不仅引用了传宣原话，还引用了密谕的内容，起到了覆奏的效果。可见，中使传宣时，皇帝可以通过宦官与臣僚在闲谈间密谕，灵活交换传宣之外的信息。
但问题随之而来，这类传宣文本之外的口头“密谕”难道就没有伪造的可能吗？宋代是否有新的关防措施呢？蔡京诬陷李之仪与范正平撰造圣语一案为我们展示了“密谕”信息的传出流程。据《邵氏闻见录》卷一四载：
结 论
以往我们在考察君臣之间的文书与信息沟通之后，只笼统地探讨皇权的大小与幅度问题。而对传宣制度的解析，能让我们更细微地观察皇权的另一个层面——皇帝个人和国家行政的关系。
自秦以下，尽管国家诏令大都是以皇帝名义、经宰相机构签署下发，但“君相一体”不过是理想而已。唐宋时代，君主越来越频繁地在日常行政中传达个人意见、展示个人态度。宋代君主派遣宦官以口头宣读形式传达个人意旨的活动叫做“传宣”。传宣可因不同使用的场合而分为传宣取索、传宣有司以处理政务、传宣臣僚个人表示慰谕三类。它们的制度设定、功能和效力各有不同。传宣取索十分频密，“皇帝个人”这个身份因之介入到过多细务，影响了皇命的郑重与威严。尽管宋廷为此设置了繁密的关防制度，但难以有效而持久贯彻。而传宣二府及有司的行政类传宣相对更为正式。它们和内批、御批、手诏等都是“中旨”的表现形式，只是体式不及后者郑重。宋代没有针对传宣的外部监督机制，只在纵向程序上设立严密关防，确保传达的确乎是皇帝个人意旨。传宣的仪式也是皇权的展现、君臣关系的再次确认。在抚问、赐予礼物等场景下，中使传宣是皇帝对臣僚个人恩礼的重要表现，作为为君王恩宠的固定意像入于诗词。皇帝还能借中使传宣个别臣僚进行私密的沟通。仪式化的传宣之外，中使能密谕圣意，而这些密谕也绝非口耳相传。有趣的是，三类传宣的共同特点是，名义上虽是口头传旨，实际上要么已经文书化，要么正在经历文书化。甚至在传宣之外更为自由的“密谕”都是有文字留底的。
在慨叹宋制细密之余，我们亦可稍加追问它在制度史上的意义。相比秦汉时期，唐宋君主个人意旨有了更多更完善的表达方式。但到了宋代，除了短暂的例外（如宋徽宗时期），大多数时候宋代君臣在日常政务中会对传宣的效力加以限定。宋代传宣制度的目标，确实是为了表达君主个人意见和凸显君主个人形象，但并不是建立一套围绕皇帝个人展开的行政系统，而是在既有行政秩序中合理既借重君主个人形象、个人意旨，又不至于使其干扰甚至破坏日常行政秩序。宋制虽一直经历变动，但蕴含的基本制度原则更值得重视。
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