《汉书》曰:“自周衰,官失而百职乱,战国并争,各变异。秦兼天下,建皇帝之号,立百官之职。汉因循不革,明简易,随时宜也。”春秋战国之际,取得政权的各诸侯国,为巩固对人民的统治,保证兼并战争的进行,无不强化国家机器。统一六国的秦国,吸取先前奴隶制国家和被兼并国家建立的国家制度,确立了较完备的封建官僚制度。汉承秦制,因循不革,对于整个封建社会官僚体制的发展,产生了重要影响。
秦国废除世卿世禄宗法制和分封制,实行郡县制和中央集权专制,形成了一套系统的官僚制度。中央政权组织——
皇帝,最高统治者,凌驾于整个统治机构之上。
皇帝之下为“三公”:
丞相,其官最为显要,金印紫绶,掌丞天子助理万机。
国尉,金印紫绶,掌武事,主五兵,为武官之长。
御史大夫,银印青绶,掌副丞相,主监察百官。
“三公”之下设“九卿”:
奉常,掌宗庙礼仪,有丞。
郎中令,负责皇帝的保卫和传达,下属有大夫、郎中、谒者。
卫尉,掌皇宫的警卫部队,有丞。
太仆,掌皇室车马。
廷尉,掌刑罚,为全国最高之法官,有正、左、右监。
典客,主管秦王朝统治下的少数民族。
宗正,掌宗室亲属事务,有两丞。
治粟内史,掌谷货,有两丞。
少府,负责供皇室用之山海川泽之税,有六丞。
中尉,负责京师保卫,有两丞。
主爵中尉,掌列侯。
內史,掌管京师咸阳及京畿40余县,辖地约为今关中平原和商洛地区。
地方政权组织——
地方有郡、县、乡、亭四级行政组织。
各郡置“守、尉、监”。守治民,尉典兵,监御史则负责监督百姓及官吏。
县长官为令(长),有丞、尉、斗食、佐史以及各类啬夫等。
乡有三老、有秩、啬夫、游徼,三老掌教化;啬夫职听讼、收赋税;游徼徼盾禁贼寇。
亭有亭长,下设亭父、求盗各一人。
卫宏《汉官旧仪》云:“秦始皇帝灭诸侯为郡县,不世官。守相令长以他姓相代,去世卿大夫。”秦朝对中央和地方官吏都实行任免制。
国家官吏必须经过正式委任,方能任职视事。《置吏律》规定:“除吏、尉,已除之,乃令视事及遣之;所不当除而敢先见事,及相听以遣之,以律论之。”官吏必须经过正式任命方可履职,如果不当任用而敢先行使职权,以及私下谋划而派往就职的,依法论处。此规定,防止政出多门,违制相授,结党营私。
为防止结党营私,《置吏律》还规定:“啬夫之送见他官者,不得除其故官佐,吏以之新官。”官员调转至另一机构,不可将原来的属员带去。
官员一经任命,就必须听从调遣,不得拒不执行。《法律答问》曰:“郡县除吏,事它郡县而不视其事者,何论?以小犯令论。”在战争期间,有军爵的官吏,如不听从委派或调遣,要受到处罚。《除吏律》规定:“有兴,除守啬夫、假佐居守者,上造以上不从令,赀二甲。”
秦国对都官、郡、县任用官吏的权限有具体规定。《置吏律》曰:“县、都官、十二郡免除吏及佐、群官属,以十二月朔日免除,尽三月而止之。其有死亡及故有缺者,为补之,母须时。”都官、县、郡均有权任命本官府的椽吏,以及所属各官署的属员。任用官吏有时间规定,一般应在十二月初一至三月底这四个月内任免官吏。如官吏临时出缺,应随时补充。另有规定,官啬夫出缺,都官或县令、丞有责任在两个月内任命新的官啬夫,否则就要以“不从令”处罚都官或县令、丞。
秦国担任佐杂小吏有年龄限制。《內史杂》曰:“除佐必当壮以上,母除士伍新傅。”新傅籍的无爵家庭的青年人不可以担任官府的佐吏,需用壮年。
不得任用“废官”为吏。《秦律杂抄》曰:“不当禀军中而禀者,皆赀二甲,法(废)。”“禀卒兵,不完善(缮),丞、库啬夫、吏赀二甲,法(废)。”废,即废除、取消其职务或身份。废作为刑罚之一,它只适用于封建官吏、担任一定公职的人和王室成员等有爵的人。废与免有区别,被免者,可被重新起用;被废者,则除其宦籍,永不叙用。如《秦律杂抄》云:“任废官为吏,赀二甲。”
不许任用罪犯为佐、史。《商君书》曰:“圣人之为治也,刑人无国位,戮人无官任。”《內史杂》曰:“候、司寇及群下吏母敢为官府佐、吏及禁苑宪盗。”候、司寇,均是监管刑徒的刑徒。下吏,指官吏犯罪已交付审判,但还未判决者。宪盗,系一种捕盗小吏。按此规定,不得任用刑徒和未决犯担任佐、史以及警卫禁苑的“宪盗”。有书写能力的下吏,不仅不得出任佐、史,也不得从事史的工作。《內史杂》曰:“下吏能书者,毋敢从史之事。”史,为世袭。《內史杂》曰:“非史子也,毋敢学学室,犯令者有罪。”
秦制,担任官吏,需要保举。保举者必须负责,被保举人犯罪,保举者亦连坐。《史记》曰:“秦之法,任人而所任不善者,各以其罪罪之。” 长平之战后,秦攻打邯郸失败,河东和太原郡失守,与范雎任用私党有很大关系。郑安平、王稽都是范雎保任,郑安平为将军,王稽为河东守。按照秦律“任人而所任不善者,各以其罪罪之”。王稽私通外敌,郑安平率部投降,都是死罪。因此,在公元前255年,范雎就同王稽一起被处以死刑。睡虎地简记载:(秦昭襄王)五十二年,王稽、张禄死。《法律答问》曰:“任人为丞,丞已免,后为令,今初任者有罪,令当免不当?不当。”这说明,不仅被保举者犯罪,保举者应连坐,保举者犯罪也要连坐被保举者。被保举者已经升迁就不再对原保举者的犯罪负连坐责任。
秦国对官吏的考核具体而微。对郡县长官有定期的“上计”考核制度,即全国各地区、各部门逐级向上级报告有关财政收支、人口、土地、户籍等的数量与状况的一种制度,包含一切有关财经会计的账目都要上报中央主管部门“内史”,以强化监督、审计和惩处。《效律》规定,会计账目不符合实际、或盈余数超过规定和不应出账而出了账,得按其数量折合钱数,除了如数赔偿外,还得按钱数多少给以不同的罚款。凡在计算中算错一户人口或一头马牛,就算是“大误”,应同差错超过660钱以上者同罪。如系自己发现了错算,可减罪一等。至于会计有罪(计有劾),其上司如县尉、司马令史、县令、丞与会计连坐。
秦人对工程、手工产品、漆园和采矿冶炼等的考核十分严格,对落后者要实行责罚,连续三年落后者,更加重责罚。如蓦马不堪使用,县司马罚二甲,县令、丞各罚一甲;马被评为下等,县令、丞罚二甲,司马评为下等革职永不叙用;成年母牛十头,其中六头不生小牛,罚啬夫、佐各一盾;母羊十头,其中四头不生小羊,罚啬夫、佐各一盾(《秦律杂抄》)。再如,驾驺除四岁,不能驾御,赀教者一盾,免(秦律杂抄)。
秦律规定,擅自增加劳绩者,要受罚并取消劳绩。《中劳律》曰:“敢深益其劳岁数者,赀一甲,弃劳。”
秦王朝取消了世袭制和食邑、食封制度,规定了各级各类官吏的俸禄,自丞相至下层官吏皆有定秩,由二千石到斗食不等。这种制度自秦统一天下后在全国实行,历封建社会两千多年之久而基本未变。秦王朝虽继续实行二十级爵制,但无论爵位多高亦无封邑,如伦侯建成侯赵亥、伦侯昌武侯成、伦侯武信侯冯毋择等均无封邑。这与庄襄王时的文信侯吕不韦食洛阳十万户不同。秦代俸禄以粟计算,按月发放俸禄,如以其他粮食发放,折合为“粟”的石数。《仓律》有关于扣除月食者俸禄的规定:“月食者已致禀而公使有传食,及告归尽月不来者,止其后朔食,而以其来日致其食;有秩吏不止。”按月领取口粮者,已领取口粮,如因公出食“传食”(沿途驿传供给饭食),以及“告归”(请假回老家)时,均停发给下月口粮。但有官秩的的官吏遇到此种情况,则不停发。《法律答问》曰:“吏有故当止食,弗止,尽禀出之,论可也?当坐所赢出为盗。”官吏如因故必须停发俸禄而不停发,对于多领部分即以盗窃罪论处。
一般对官吏在职务上违法的制裁(赀罪),多为减除其俸禄。《金布律》规定:“官啬夫免,复为啬夫,而坐其故官以赀债及有它债,贫窭毋以偿者,稍减其秩、月食以偿之。”对受罚或欠债的官吏,因其贫穷无法偿债或交罚款,可以逐月从他的俸禄中扣除一部分偿还罚款或债务。
秦简证实,当时一切粮食的折算,都是以“粟”为标准。秦简证实,当时一切粮食的折算,都是以“粟”为标准。《仓律》曰:“稻禾一石,为粟二十斗。”“叔(菽,大豆),荅(小豆)、麻十五为一石。”均指折合“粟”的重量和容量。此外,还规定了各种成色的大、小米折合为“粟”的比例。
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