地方行政从东汉末年以来,州就作为地方最高行政区划固定下来。
魏以后,继续沿袭。因此,在整个魏晋南北朝时期,地方行政机构划分为州、郡和县三级制。
州的长官称为刺史。刺史按照职权大小可以分为两类,是都督刺史,又叫领兵刺史或者持节刺史。都督刺史多加将军衔,除了掌管一州的民政以外,还兼管其他数州乃至十数州的军政,可谓军民兼治,权力很大,这样的刺史多由受到信任的皇室成员或者世家大官僚担任。
都督刺史以下有两套班子,一套是处理行政事务的,主要官员有别驾从事史(次于刺史,主管民政的副长官,因跟随刺史出巡时要另乘专车,故称别驾)、治中从事史(又叫督军从事,刺史、州牧之属官,多称从事史,分主各事)、祭酒从事史(又叫从事祭酒,三国蜀置,从事之长,称为祭酒)、典学从事(总领一州之学政)(以上都是州中各部门的长官)、部郡国从事史(察举非法)、议曹从事史(掌舆论)、西曹从事史(掌选用官吏),此外还有书佐、典郡书佐等大批僚属,分别处理州中民政事务。
另一套是处理军政事务的班子,主要官员有长史、从事中郎(管理文案机要)、司马(管理武将选用)、录事参军(纠察军中不法)、主簿祭酒(处理军中杂务),以及各曹参军,处理军中各项事务。
另一类刺史叫做“单车刺史”,单车刺史不加将军衔,只管理一个州的行政事务,不兼理本州和其他州的军政事宜,因而权力较小,地位较低,有人曾经赋诗道:“城外东风卷落花,更临春水惜年华。
单车刺史无铙吹,叫杀荒池两部蛙。”单车刺史一般由庶族地主出任,世家大族往往以出任此职为耻。
同是都督刺史,所享有的职权也不尽相同,根据职权大小,可以分为三等,依次为都督诸军刺史、监诸军刺史和督诸军刺史。
这种情况在三国时期比较少见,但在两晋南北朝时期则很普遍。
西晋时东海王司马越领兖州牧,都督兖、豫、司、冀、幽、齐六州军事,也就是司马越处理主管兖州的军民两政以外,还兼统其他五州的军事。
东晋孝武帝时,谢安曾经担任兖州刺史兼广陵太守,监江北诸军事。
东晋安帝时,刘义隆担任荆州刺史,都督荆、益、宁、雍、梁、秦六州,以及豫州的河南郡、广平郡,扬州的义成郡、松滋郡诸军事。都督刺史都是作为皇帝的使者而出镇地方的,因此,都拥有皇帝所赐予的特权。
这种特权也分为三等,第一等叫做“使持节”,最权威尊贵,刘义隆就是加授“使持节”,他有权诛杀二千石的地方长官。
第二等叫做“持节”,如西晋汝南王司马亮为持节,督关中雍、凉诸军事,他有权处死犯法的平民百姓,若在军事时期,可与使持节享有同等的权力,诛杀军政、民政等官,紧急情况下,也可以处死二千石的地方长官。
第三等叫做“假节”,如谢安曾经“假节”,监扬、豫、徐、兖、青五州军事,只有在战争期间才有权诛杀违反军令的将士。
“节”如同后来的“尚方宝剑”,代表皇帝,可以先斩后奏,极具威慑力。
另外,自曹魏开始,已有大都督及都督中外诸军事假黄钺的称号。假黄钺是比持节更高的权力标志,可以专戮节将(即持节都督),这只是在特殊情况下或权臣当政期间才赋予的权力,并非经常性制度。
如曹魏明帝太和四年(230),以司马懿为大将军、大都督、假黄钺,以伐蜀。
北魏后期,经常任命重臣为大都督统率出征。南朝后期,州郡分割,辖区缩小,都督区也逐渐变小,都督的权威已比不上魏晋时期。
东魏时置六州流民都督及京畿大都督,以统率鲜卑军人。北齐时,京畿大都督以宗室或皇子担任,开府置佐,权力极重,是特殊的制度。
北周改都督区为总管区,总管兼任所驻州刺史,并统辖邻近各州。
重要地区则置大总管府,除直辖州郡外,还统辖若干总管。大总管所统,自十余州至数十州不等。大都督、帅都督、都督三等名号则成为府兵的中下层军官魏晋南北朝时期局势动荡不安,朝代更迭迅速,与这种地方官制有很大关系。
各州都督刺史上马管军,下马治民,把持地方军权、政权、财权,盘踞一方,容易形成地方割据势力。一旦势力坐大,往往不把朝廷放在眼里,轻者不听调度,不奉朝命,重者拥兵作乱,挑战朝廷权威东晋时期的王敦出任都督江、扬、荆、襄、交、广六州军事,兼江州刺史,驻节武昌,身拥重兵,控扼长江,直接威胁都城建康。
他曾经两次出兵进攻建康,有一次杀掉朝中与他作对的大臣,晋武帝司马睿无可奈何。
王敦死后陶侃继镇荆襄,都督八州军事、荆、江二州刺史,其权力之煊赫,在东晋一朝屈指可数。
史书称他“握重兵,据上游,时有窥探之志”。咸和五年(330)陶侃入江州后曾欲起兵废黜执政的王导。东晋王朝夜不安枕,心惊肉跳,造成很大的精神压力。陶侃死后,庾亮代之,王导居中辅政。
但是庾亮虽居外镇,却能遥控朝政,“政事一决于亮”。王导每遇西风尘起,就举扇掩面,慢悠悠地说:“元规尘污人”(庾亮字元规,居官都城以西,连西边的尘土都污染人。王导如此作态,借此排解心中郁闷)。
南朝的宋、齐、梁、陈朝代更迭,都是由手握重权的大将军搞政变上台的。
两晋南北朝时期,皇帝为了防止地方刺史拥兵自重常常以宗室亲王出任都督刺史,妄图借助血缘关系,牢牢控制地方,消除异姓刺史作乱的隐患。
实践证明,这是制造内战根源加速王朝灭亡的催命符。每当新君嗣位,他总是对手握重兵出镇地方的皇室成员产生疑虑,进而削其兵权,甚至取其性命。
而出镇地方的诸王也不甘心坐以待毙束手就擒,往往举兵相迎,彼此杀得天昏地暗,导致狼烟四起,天下大乱。
这种同室操戈、骨肉相残的历史惨剧可谓史不绝书,此时为最。西晋时期的“八王之乱”就是司马家族的一场内讧。
刘宋时期,孝武帝继位后,即对他的叔父荆州刺史刘义宣和他的弟弟南兖州刺史刘诞虎视眈眈,处心积虑,伺机下手除掉他们,以致导致了两次兵变。
当时的民谣唱道:“遥望建康城,小江逆流萦,前见子杀父后见弟杀兄。”就是对当时政治场景的写照州以下设郡,郡设太守,军民兼理,既有行政权,也有领兵权,这种建制是与当时混乱的局势相对应的。
一旦出现战乱,太守可以统兵作战,上马迎敌。郡下设县,县不论疆域大小,长官一律称县令。县以下的基层组织与秦汉时期相同。
各郡县的疆域比秦汉时期要小得多魏晋南北朝时期,还有几项特殊的地方制度,一是遥领制,即在尚未归属本国行政版图的别国土地上,设置州郡,命官遥领。
如曹魏时期就任命黄权为益州刺史,而此时的益州尚在蜀国控制下。两晋南北朝时期,由于政权并,征战连绵,各国疆域时常发生变动,这样的遥领州郡就更多,以示不忘故土,立志收复失地。
二是设立侨州、侨郡、侨县,这是东晋时期为南迁的北方人所特设的。东晋建立后,不少北方的世族大地主纷纷南渡,表示对东晋政权的拥护。
同时北方陷入战乱,大批百姓为躲避战火,纷纷来到相对安全的江南地区。东晋政权为了安置这些难民,同时避免他们与南方人发生矛盾,设立了这样的州、郡、县,进行安置。
南迁的人不人当地户籍,不服徭役,不纳赋税,全部另行安置在侨州、侨郡、侨县里,由南渡的北方世族出任地方长官,进行管理。
三是在当地少数民族地区开始设置了一些郡县,如宋齐时期在边境地区设置了“右郡、左县、狸县”,反映了民族交融步伐的加快。
魏晋南北朝时期是民族大融合的时期,由于大批难民南渡,其中有大批北方世家大族,如王氏、谢氏等,他们在北方失去了特权,到南方后,依然享受特权。
他们的子弟需要官做,为了安置这批大家世族,历代王朝大增州郡增设官位,为他们提供做官的机会。
据统计,东汉时期全国仅有13个州,到三国两晋时期就增加到21个州,到南北朝初期又达到60多个州,到末期竟然达到253个州。
以陈为例,政治版图仅限于长江中下游以南的地区,户口不过60万,而设立的州即达到42个。
郡一级的机构也增加很快,东汉时期有郡105个,西晋时期达到173个,到南北朝时期,南北合计已多达617个。
官多地狭,僧多粥少,以致“一郡分为四五,一县割成两三”,有的两郡共管一县,有的郡下竟无一县可管,只是一个空架子,有的州郡长官没有办公处所,只好借住民房。
甚至有的州、郡、县各级衙门合住在一个村庄里,从而出现“十羊九牧”的现象,也就不足为奇了。
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