摘 要：农村土地银行与一般意义上的银行不同, 它本质上属于参与农村土地市场管理、进行土地使用权与所有权转换的中介机构。土地银行是解决农村土地流转困境的有效手段, 但是当前我国土地银行开展的业务范围较窄、融资渠道较少、收益与风险不匹配等问题突出。因此, 我国应通过完善土地抵押制度与农业保险体系、完善土地流转合同的流程设计与相关形式要件以及拓展土地银行的融资渠道等政策措施完善土地银行的运行机制。
一、引言
农村土地流转不仅有利于农村土地的优化配置, 而且有利于土地利用效率的提高。随着我国经济的高速发展与城镇一体化进程的加快, 农村土地流转的市场已经初具规模。但是与发达国家相比, 我国农村土地流转市场发展缓慢。据不完全统计, 当前我国约有一半的农民没有进行过土地流转, 即便进行土地流转的农户, 也有一半以上的农户转让的是家里的部分土地, 仅仅有约三分之一的农户转让了家里的所有土地。[1]为了促进我国农户的土地流转与农村土地流转市场的发展, 很多地区尝试构建有效的土地流转机制, 而其中对农村土地银行的引进就是一项创新之举。学者们对土地银行的运行机制进行了系统研究。郭斌、边胜军 (2012) 认为, 我国土地银行的构建要学习国外的先进模式, 系统地设计出土地银行的具体操作流程。[2]冯子标 (2009) 认为, 设立土地银行可以满足我国农业现代化发展的需要, 为农地流转服务。[3]吴丹 (2012) 认为, 农民可以把土地承包权通过信托的方式存入银行, 银行为农户提供一定的资金作为回报。[4]郭洁认为, 土地银行要建立内部审计机关, 接受相关部门的监管, 与政府开展合作, 协调好各方利益。[5]张宇和陈功认为, 土地私有的国家实现土地所有权的买卖有利于农地资源的有效配置, 有利于利润与风险的平衡。[6]虽然研究土地银行的成果很多, 但是现有的关于土地银行的研究文献大多是在土地银行正常运转的基础上就如何完善土地银行从而为社会经济服务而进行的研究, 研究的内容主要包括土地银行的资金来源、资本监管、审计管理以及风险防范等, 鲜有文献从我国经济社会发展的实际出发开展研究, 也鲜有文献从土地流转的角度系统地研究土地银行运营过程中的问题及解决对策。实际上, 土地银行在加强农地流转方面发挥了巨大的作用, 基于土地流转视角探讨土地银行的运行机制对于解决农村土地流转的困境、加快城乡一体化进程、发展我国的农业经济具有重要意义。
二、土地银行是解决农村土地流转困境的有效手段
1. 土地银行的本质及特点
农村土地银行与一般意义上的银行不同, 它本质上属于参与农村土地市场管理、进行土地使用权与所有权转换的中介机构。首先, 农村土地银行对农民的土地进行评估, 确定一个合理的储存价格, 在农民允许的条件下, 土地银行将农民存入的土地进行改造与整合, 在不改变土地性质的前提下, 放贷给土地需求者, 土地需求者具备了对土地的使用权同时向银行支付一定的费用, 土地银行再把所得的部分收益分给农民。[7]总体上看, 土地银行具有以下特点:第一, 农村土地银行不仅是提供土地使用权的中介机构, 也具有为农村的土地流转提供综合性服务的功能。第二, 农村土地银行不仅以合作社的形式运营, 而且也可以以服务中心的形式运营。前者发挥主导作用的是农民与村集体, 后者则受地方政府的主导。第三, 土地银行的主要业务不仅包括土地的租赁以及土地的开发活动, 也能够为土地流转过程的各个阶段提供相关的信息咨询、处理流转纠纷与协调中介等服务。第四, 土地银行的资金来源不仅包括农户投入的资金, 也包括地方政府的资金扶持。第五, 土地银行在经营管理的过程中面临着各种风险, 但是其风险承担的主体不同, 有些农村土地银行的经营风险由政府以及村集体的经济组织承担, 有些农村土地银行的经营风险由入股的农民承担。土地的使用效率是评判农村经济是否健康发展的重要指标。[8]
当前, 我国土地的规模化程度不高及流转不畅等问题一直阻碍着土地这种生产要素作用的发挥。农村土地的价格与供需关系的矛盾以及土地流转中的利益分配等问题也一直制约着土地的流转, 而土地银行本身具有的特性恰恰可以利用市场机制来调节土地的供需以及实现土地的规模化经营, 提高土地的使用效率, 推动农村土地流转。
2. 土地银行对于解决农村土地流转问题的重要作用
土地银行的产生对于解决农村土地流转问题具有重要的作用。
首先, 土地银行的诞生提高了农民进行土地流转的积极性。制约我国农村土地流转的重要因素之一就是土地的价格与价值发生了严重的背离以及土地的比较效益低下, 这极大地影响着农民进行土地流转的意愿。[9]土地银行本身具有的信息中介的功能可以给农民提供有价值的信息与建立交易渠道, 对于不愿意耕种土地的农民可以通过土地银行存入土地, 愿意耕种的农民可以从土地银行贷出土地进行耕种, 这样农民就可以享受土地的真实价值带来的收益, 进而提高了农民土地流转的积极性, 对土地资源进行优化配置。
其次, 土地银行的诞生可以实现土地的规模经济。当前, 我国农村土地市场的发展比较落后与封闭, 农户间进行土地的流转一直占据主体地位, 即便有相当多的农户具有规模化集中经营土地的诉求, 但是囿于当前的土地制度却无法实现。当前, 我国农村土地流转并没有充分利用市场机制的作用, 没有利用市场机制来实现土地的优化配置。土地银行的作用之一就是充分利用市场机制来实现土地的优化配置, 确定合理的土地使用价格, 将存入银行的土地放贷给农业大户进行规模化的集中经营, 因而有利于解决土地的规模化与交易零散化之间的矛盾, 实现规模经济。
再次, 土地银行可以提高农民的生产效益。我国建设社会主义新农村的重要目标之一就是提高农民收入, 但是我国土地资源并不丰富, 依靠土地资源的产出并不能使农民大幅度提高自身收益, 只有通过转移农村剩余劳动力, 加快人口向城市的流动, 消灭城乡二元经济结构, 加快城镇化建设的步伐, 才能让农民的收益得到根本上的增加。但是从我国当前的土地流转的效率看, 很多农村劳动力虽然在城市工作, 但是依然希望能够拥有土地的使用权作为生活的保障, 不愿意进行土地流转。土地银行的建立恰恰可以使农户将自身的土地经营权让渡给土地银行, 获得一定的收入。[10]同时, 土地银行也可以将这些土地放贷给从事土地经营的农户, 进而提高土地的利用效率。如果进程务工的农民希望继续从事土地的耕种, 也可以从土地银行提出土地。总之, 土地银行的存贷机制使得农民的增收成为了现实。
最后, 土地银行可以提高土地交易的公平性与效率。旧有的土地制度离不开政府对土地流转的干预, 农户与政府以及企业进行交易的过程中都追求自身利益的最大化, 利益主体之间的博弈行为使得交易方式有失平衡, 难以充分发挥市场机制的作用, 扼杀了农民流转土地的积极性。土地银行的产生恰恰可以充分利用市场机制来合理分配土地资源, 体现公平与效率, 保障各方的权益。总之, 土地银行对推进农村土地流转, 促进农村土地市场的有序运行具有积极的作用。
三、土地银行的运行机制
结合我国当前农业经济的实际情况, 探讨土地银行的运行机制对于解决农村土地流转问题具有重要意义。土地银行的运行机制包括土地银行的发展目标的设计、土地银行的机构设置以及土地银行业务范围的确定三个方面。
1. 土地银行的实践目标
当前我国土地银行的发展刚刚起步, 主要的经营业务仅仅是为农村的土地流转提供相关的服务, 因此土地银行的主要业务就是土地的存贷。一方面, 农户将自身的土地存入银行, 土地银行对土地进行定价, 并支付给农户相应的利息。另一方面, 土地银行对土地进行整合与打包, 将土地放贷给土地的需求者, 并收取一定的费用。即便存入土地的农户想收回自己的土地, 也可以向土地银行提出申请, 提取存入的土地。实际上, 土地的存贷差额就是土地银行的利润来源, 遵循银行保本经营的原则, 银行的贷地费要高于存地费。我国建立土地银行的初衷是扶持农业的发展, 作为一种政策性的金融机构, 土地银行不像一般的商业银行以追求利润最大化为目标, 土地银行的主要目标是促进农村土地市场的正常流转, 实现土地的规模化经营, 提高农民收入, 确保国家粮食供应的安全性与稳定性。当前, 国家对土地银行给予一定的资金扶持, 土地银行本身也可以采取多种融资方式来保障自身的运营。另外, 土地银行也在不断探索其它的与土地有关的业务, 例如土地信托业务、土地抵押贷款等, 通过土地运营的资本化实现土地的保值与增值。在运营的过程中, 土地银行充当供需双方的中介, 为供需双方提供交易平台, 为农户提供资金融通等帮助, 降低了供需双方的交易成本, 有助于促进城乡一体化进程。
2. 土地银行的机构设置
我国区域经济发展不平衡, 对于土地银行的机构设置也应区别对待, 不宜采取“一刀切”政策, 而必须紧密结合我国农村经济发展的实际。当前可以采取“总—分”的形式进行机构设置, 首先在经济发达的省份或者地区建立中国农村土地银行总行, 同时在各个省、市设置土地银行分行, 在区县城市设立支行, 在村镇设立最低层次的农村信用合作社。土地银行是以服务新农村为前提, 因此应创新农村金融制度, 采取股份制的形式, 这样能够有效地分散经营风险, 提高经营管理的效率, 建立现代企业制度。
3. 土地银行的业务范围
我国土地银行的业务可以从五个方面来开展。第一, 土地的存贷与评估业务。土地银行的主营业务就是土地的存贷。在农户允许的条件下, 农户自身的土地存入银行, 土地银行结合存入土地的肥沃程度与地理位置等因素对土地进行合理的定价, 并定期支付给农户相应的利息;同时, 土地银行将吸收闲置的土地进行整合与打包, 在保持农业用途不变的前提下将土地放贷给土地的需求者, 并收取相应的费用。第二, 建立农户信用档案。土地银行作为信用中介机构, 必须在保证自身信用的同时提高农户的信用意识, 制定农户信用档案, 对农户的信用信息做好采集与记录工作, 完善农户信用评级体系, 对于信用等级比较高的农户可以采取简化贷地流程, 及时快捷地提供资金扶持。第三, 开展土地监管与整理业务。对于存入土地银行的土地, 银行要负责整理与监管, 便于日后放贷给土地需求者, 促进土地交易的顺利进行。土地银行可以与商贸企业开展合作, 帮助农民培育农产品, 在农户中开展种植培训, 提高农户对土地的使用效率, 发展农业经济。但是土地银行在贷地时必须确保不改变土地的性质, 不得将农业土地用于非耕种用途, 加强对土地的监管, 防止利用土地骗取低息贷款。第四, 开展土地的信息类服务。土地银行要开展土地流转相关政策的解读与宣传, 及时公布土地信息, 为供需双方提供信息咨询服务。同时, 对于双方产生的土地价格等问题进行协调, 促进土地流转顺利进行。第五, 开展土地金融服务。土地银行要不断开辟新业务, 创新金融产品。对于有资金需求的农户, 银行可以允许其将土地经营权作为质押来获取低息贷款, 同时与其它类金融机构开展同业拆借, 发展农产品期货市场与远期市场。另外, 土地银行还可以开展网络金融服务, 通过构建互联网交易平台发布土地的存贷信息, 收付土地费用, 为农户提供小额信贷等。
四、土地银行发展面临的问题
近年来, 我国土地银行发展较快, 但是仍属于摸索阶段。当前土地银行在经营管理过程中存在着诸多问题, 亟需明确和解决。
1. 土地抵押制度不健全
土地银行作为一种中介机构, 主要负责对土地承包经营权的管理与监督, 其业务基础是土地使用权的抵押, 是农户将具有法定存续年限的土地使用权抵押给银行进而获得资金的行为。我国的《土地管理法》对农户的土地经营权的抵押给予了明确的规定。实际上, 农村土地不属于抵押物, 农户能够抵押的只有荒坡、荒山等, 通过拍卖或者招标等方式可以将农村土地作为标的物进行转让, 但是土地作为可转让的标的物依然受到多方面的限制。《土地管理法》明确指出, 土地使用权与经营权可以依法进行转让;另外, 包括集体土地使用权在内的土地使用权也可以依法进行转让与流通。因此, 农民对土地承包经营权作为银行的抵押物并没有越过法律的界限。但是, 土地经营承包权的抵押人不仅包括农民, 也包括国有土地储备机构以及其他土地权利主体, 这说明土地经营承包权抵押的属性已经随着经济的发展发生了变化, 市场的需求导致了土地经营承包权的抵押主体并存。因此, 不断完善土地使用权抵押的相关条款需要考虑的因素更加广泛, 也更加具体。
2. 土地银行开展的业务范围较窄
土地银行不断优化与扩大自身的业务是土地银行发展的必由之路, 是有效发挥自身职能的必要手段。当前, 我国土地银行的主要业务是土地的流转交易, 但是随着市场经济体制的完善, 农民对资金的需求与风险管理的要求越来越高, 农民更加关心的是如何提高农村土地的使用效率与实现土地的规模化经营, 这一切都需要有力的资金投入与有效的风险管理作为保障。但是我国目前的土地银行却不能提供这些服务。土地银行的业务范围不仅过窄, 而且各个村镇的土地银行之间的业务往来比较少, 各个银行之间的业务比较“孤立”, 严重影响了银行职能的发挥。
3. 土地银行的融资渠道较少
当前, 我国土地银行的融资渠道较少, 资金主要来自政府、农户以及农村集体组织, 头寸资金的不足极大地限制了土地银行各项业务的开展与推广。农户主要是以土地承包经营权入股, 而村集体与政府的资金注入也十分有限。土地银行开展的各项业务需要保持资金的流动性, 这些资金并不能有效支撑土地银行的各项经营业务。从土地银行的发展考量, 其运作资金的融资渠道拓展是不可回避的一个重要而现实的问题。
4. 土地银行的收益与风险不匹配
实践中, 以服务机构形式存在的土地银行承担的主要业务是政策性金融业务, 几乎没有经营收入, 也谈不上收益分配的问题;以信用社形式存在的土地银行按照股权设置可以按照股权比例进行收益的分配。由于当前我国土地银行的资金来源主要是农户、政府与村集体的投入, 而三者之间的收益与分配并不匹配, 往往村集体注入的资金较少, 承担的风险较低, 要求的利润回报却高于农户;政府在土地银行的运营过程中投入了大量的资金, 承担的风险很大, 但收益却微乎其微。
五、促进土地银行发展的对策建议
遵循农村土地流转的规律与原则, 完善农村土地银行的运行机制, 主要包括以下几个方面。
1. 完善土地抵押制度
在农村家庭联产承包责任制条件下, 由于农民拥有的土地较为分散, 导致土地经营很难产生规模化经济效应。通过土地使用权的抵押进行土地流转, 实际上是将土地的经营使用权转让给政府或者集体性质的对应机构, 由该机构提供相关的服务, 这不仅有利于加快农村土地流转的速度, 也有利于完善土地承包经营权流转市场。土地抵押制度的完善可以解决农村土地流转与农村剩余劳动力的矛盾, 同时将土地这种生产资料由社会保障型属性转化为资本属性。因此, 我国需要进一步完善农村土地的抵押制度, 解决土地使用权抵押的相关禁止性规定, 加快土地制度的改革, 明确农村土地经营权与所有权的关系, 确立土地使用权主体的经济地位, 约束其职能与行为, 保障农民的权益。
2. 完善农业保险体系
我国的农业保险体系尚不完善, 促进农业保险的政策力度与发达国家相比差距很大。例如美国的《联邦农作物管理法》中提出了多项促进农业保险的相关政策, 包括政府对农作物保险免除税赋、给予农业保险业务宣传与推广经费、政府对从事农业保险的私营企业给予相关补贴等。此外, 美国还构建了联邦农作物保险公司、私营保险公司、农业保险经纪人为主体的保险体系, 农作物保险公司给予私营保险公司一定的资金扶持, 通过政府的政策支持与完善的保险体系服务于农村经济。我国的农业保险应借鉴美国的经验, 以农村土地的集约化经营为目标, 建立和完善农业保险体系, 规避农户贷款风险, 提高农户的抗风险能力。
3. 完善土地流转合同的流程设计与相关形式要件
我国土地银行在土地流转的登记与合同管理方面存在诸多问题。虽然我国建立了不动产统一登记制度, 但是与土地流转的相关登记归属于不同的部门, 实际操作困难。另外, 在土地流转合同管理方面, 土地银行对合同的登记、立卷与存档工作不够重视, 土地流转合同的流程设计不合理, 相关形式要件也不完善。为了保证土地流转的顺利进行, 土地银行需要在土地流转合同中进一步明确流转地块的相关技术性信息, 流转地块的肥沃程度、位置以及面积等参数, 进一步细化土地流转双方的权利与义务, 保障农户对贷出的土地享有充分的使用权与收益权。现在很多土地银行允许农户流转后补签合同或者由村委会或村集体代签土地流转合同, 这无形中增加了土地流转的风险, 不利于土地银行的稳健经营。因此, 土地银行要按照法律程序对土地流转合同的流程进行合理设计, 完善与细化相关形式要件, 保证农户的权益不受侵犯。
4. 拓展土地银行的融资渠道
可以通过同业拆借或者社会融资的方式拓展土地银行的融资渠道。与其它商业银行不同的是, 土地银行往往以土地使用权作为担保来融通资金, 但是这种融资方式期限较短, 难以支撑农村土地银行业务的长期发展。实际上, 土地银行与商业银行的经营管理模式类似, 可以与其它商业银行开展同业拆借。土地银行也可以通过社会融资获得资金。当前我国农村土地银行正在由政策性银行逐渐向商业银行转变, 土地银行需要获得社会资本来扩展业务规模、增加业务种类。土地银行还可以通过政府的二级担保的方式发行土地债权, 募集股票以及吸收公众存款。同时, 农村土地银行应当充分利用自身优势联合企业开展农业投资, 搞活农村经济, 进而提高农民收益。政府在土地银行创建的初期通常会给予政策和资金上的大力支持, 因此, 土地银行也要用好用足国家政策, 积极向政府争取多方面的资金扶持, 以保障银行体系的健康运营。
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