城市群是未来人口聚集、要素整合与全球竞争的首要空间单元。新一代城市群由于人口规模更大、发展速度更快、覆盖范围更广，在效率和公平维度都将面临更为严峻的挑战。技术的发展为新一代城市群应对挑战，满足居民对品质生活的需求提供了更多的可能性。但新兴技术的应用是手段而非目的，对技术方案的系统性思考，对技术选项的成本效益评估，以及对非技术制度要素的设计至关重要。未来的城市群是复杂的开放式系统，在科技进步与制度创新的推动下城市运营将从一种行政性职能转变为一种创造性过程。
今年三月，BCG与中国发展研究基金会共同撰写了名为《崛起中的超级城市群：愿景、挑战与应对举措》报告。报告认为新技术的发展为新一代城市群应对挑战，满足居民对品质生活的需求提供了更多的可能性。而选项多样性和管理复杂性的提升也对政府的社会治理能力与模式提出了新的要求。以下是报告的主要内容：
新一代城市群的形成与发展
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持续城镇化与人口聚集度提升
经济社会发展推动全球人口持续向城市聚集。至2030年，预计全球三分之二（即51亿人口）将居住在城市。与此同时，城市发展将呈现极化特征，人口规模超过1000万的超大型城市数量将从约30个增加至41个，500-1000万的特大型城市将从当前的44个增加至63个，中等及以上规模城市人口占比将从50%增加至55%（参阅图1和2）。
城市人口聚集受产业发展、公共服务提升、空间连接优化和辐射人口扩张等多重因素影响（参阅图3）。亚洲、非洲和南美洲发展中国家人口基数大，随着工业化进程的推进和交通基础设施的改善，人口快速向大型城市聚集。预计到2030年，新增的12座超大城市将全部分布于发展中国家。相较而言，多数西方现有发达国家工业化起步较早，由于在发展初期阶段交通连接方式趋于低效，加之人口规模和增度受基本医疗水平等因素限制，因此极化效应较弱，在内生人口增量不足同时输入性人口规模受限的状况下，呈现稳定的多中心发展格局。尽管如此，使用“世界语言”，采取相对开放的移民政策，同时具有强大新兴产业比较优势的英语国家核心城市（如伦敦、纽约），作为具有超大覆盖半径的“世界城市”或经历新一轮的快速扩张。超大城市发展将是发展中国家与发达国家需要共同面对的重要议题。
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围绕超大城市的新一代城市群
国际经验表明，城镇化发展通常会经历从独立城市向城市圈演进，最终形成主辅联动的多中心系统（城市群）的发展过程。当前，多数发展中国家的特大、超大城市尚处独立发展或圈层外溢阶段。即便在发达国家，城市群协同发展也远未达到理想水平。以英国为例，伦敦的高速发展同时伴随着绿带空间开发受限、轨交运营效率低下、卫星城市发展不均、南北差异日趋显著等问题。未来围绕新兴特大城市形成的新一代城市群将三大特点：
人口规模更大
以超大城市为中心，伴随2-3个特大或大型城市，人口总数超过2500万。
发展速度更快
基本公共服务水平更高，人口内生增长能力提升，同时随着交通便利度和信息流通速度提高，人口外部导入能力提高；经济方面，互联网、先进制造、文化创意等未来重点产业对物理空间品质、场域感要求更高，城市群通过分工协作提供要素聚集所需条件集合的能力更强。
覆盖范围更广
高速公路、高速铁路以及未来新兴高速交通工具显著扩大城市影响力辐射半径，同时城市群内部多点之间的连通性将有望随着下一代交通技术及交通管理技术的普及实现进一步提升。
这些新的特点对新一代城市群的发展带来更大的挑战。
城市群面临的发展挑战
如前所述，产业聚集带来的就业机会、（相对）良好的公共服务供给、交通及通讯技术进步带来的空间链接改善以及社会环境优化带来的全域人口增长为超大城市及城市群的快速形成提供了推力。但与此同时，各要素之间的矛盾导致发展过程中形成一系列不均衡（参阅图4）。这些不均衡主要体现在三个方面：空间不均衡、机会不均衡、资源不均衡。而三大不均衡之间的相互作用可能导致城镇化发展陷入恶性循环：核心与周边城市的不均衡发展造成人口过度向核心城市集中，导致核心城市内部城市环境的恶化、公共资源的短缺和贫富分化及社会矛盾的加剧。未来城市发展的关键在于通过有效的空间协同、政策设计和方案创新，疏解城市快速扩张和人口快速聚集过程中形成的矛盾和问题，以城市群为单位解决城市病，围绕超大城市构建可持续发展的超级城市群。
空间不均衡：交通改善的双向效应
交通基础设施改善有助于要素流通和资源优化配置，但交通对经济发展的影响在空间上并非是均等分布的。核心城市依托交通网络可更为便利的获取沿线资源，而自身产业基础和禀赋环境较差的区域往往成为虹吸效应的受害者。轨道交通的建设——排除征地、融资等方面常遇到的困难——往往受到欢迎，但事实上轨道交通沿线区域的受益程度存在显著差别。以中国武广高铁为例，2009年建成通车以来，线路终端的两大核心城市保持了高速发展，但沿线城市则呈现“损益互见”的格局，具有良好产业基础或要素禀赋的城市收益显著，而自身发展势能不足的区域则出现了要素加速外流的状况（参阅图5）。超大城市发展的过程往往是资源要素极化聚集的过程，北京的发展是一个生动的例子。下一代城市群的聚集速度更快，影响范围更广，在发展过程中需要对城市群中各成员区域的发展进行通盘考虑，避免偏废。
与此同时，交通改善往往意味着更多未开发土地进入连通范围。城市开发过程中往往对绿地项目存在偏好：一方面绿地项目的征地难度小，另一方面在净地上整体开发“新城”、“新区”也更具“识别度”。平衡绿地和棕地开发，在拓展新兴生活空间的同时避免内城的衰落以及城市文化身份的丧失是空间均衡发展的重要课题。
机会不均衡：城市内部的贫富分化
与全球人口持续向城市聚集同步发生的是新兴科技的发展和产业结构及生产方式的快速变化。核心产业从劳动力密集型向资本密集型最终向创新驱动型逐步升级的路径正在被打破。与中国沿海城市崛起时的情况相比，未来新兴的超大型城市在发展初期面临来自新生产方式的挑战。自动化、智能化、柔性生产等技术趋势使传统的国际产业分工边界变逐渐模糊。基础劳动力在全要素生产率中的贡献率降低以及资本和技术的马太效应共同作用使贫富分化日趋严重，城市对低技能就业机会的供给能力也受到挑战。
即使在发达国家，城市经济发展与贫富分化也呈现高度相关性，同时“无就业增长（Jobless Growth）”成为社会焦点问题。以美国为例，纽约、洛杉矶等国际性大都市比其他主要城市存在更为严重的贫富差距，而2008年经济危机以来，尽管就业总人数持续上升，但就业参与率一直未恢复到危机前水平，长期结构性失业成为社会发展的重大挑战（参阅图6）。
如果以城市群为单位观察近年来贫富差距的变化可以看出多数城市群近年来都出现了不同程度的恶化（参阅图7）。四大城市群中的10个都市圈仅波士顿和达拉斯出现了贫富差距缩小。与其他都市圈相比，波士顿和达拉斯的差异在于积极推动有针对性的包容性发展举措。波士顿政府于2013年推出“包容性倡议”, 旨在从社区建设和消除歧视等方面入手降低贫富差异；同期达拉斯政府提出“联合起来，为了一个更好的达拉斯”计划（简称CUGD）, 系统性改善低收入群体生活条件，提高就业能力。
技术与商业模式的演化不会推动社会公平的自然优化，基于广泛参与和相互理解的有效干预是缓解矛盾的关键。
资源不均衡：资源过度消耗和公共服务供给不足
“大城市病”的存在由来已久。随着城市规模的扩大，对能源、电力和水资源的消耗，以及对交通、教育、医疗等公共服务的需求不断提高。新兴超大城市由于形成速度更快、人口规模更大、空间尺度更广，将面临更为严峻的考验。2014年，全世界仅有10%的城市人口生活在空气质量达标的环境中；与此同时，在2016年全球城市交通拥堵排行榜的前10位中，有6座是新兴超大城市（墨西哥、曼谷、雅加达、伊斯坦布尔、里约热内卢和北京）。在中国，2017年上半年，京津冀PM2.5平均浓度为72 μg/m³（二级污染），同比上升14.3%；珠三角为35μg/m³，同比上升16.7%，城市群的环境污染问题亟待改善；在交通方面，与2016年相比，有10个城市拥堵呈现向近郊扩散的趋势, 其中包括5个国家级城市群的中心城市（北京、上海、天津、武汉、西安）。有效降低城市的环境足迹，更为合理的调动、利用和分配资源，使城市容量扩大与生活体验提升之间形成正向联动是未来城市群建设的重要议题。
导向良性循环发展的城市未来
围绕新兴超大城市的新一代城市群是未来人类发展的核心阵地，同时也面临社会经济演化带来的更为严峻的挑战。城市群发展的关键在于满足人对于美好生活的需求。而这种需求的满足需要立足于可持续的良性循环发展体系，通过开放性合作和多维度创新，实现空间的协同、群体的包容和环境的绿色宜居，从而聚集更多的优质要素推动更为高效的合作与创新（参阅图8）。协同式发展、包容性增长和循环型经济是该体系的三大核心，而先进技术解决方案的应用为城市挖掘和满足居民需求提供了更为丰富的可能性。未来的城市群运营将更为复杂，需要权衡更多的诉求和选项，统筹全局对为政者提出了更高的要求。更为有效的治理模式将是实现未来愿景的基石。
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协同式发展
区域内不同城市间的协同式发展需要在组织、空间和数据等多个维度实现协同，通过基础信息、规划设计和运营实施的同步，实现有效的资源整合、差异分工和实践共享。
组织协同：通过建立跨区域、跨层级的行政组织协调各利益攸关方发展诉求，本着城市群整体利益最大化的原则进行统一的发展规划和资源统筹，加强区域合作，推动协同分工，实现城市群的共同繁荣。以法国里尔城市群为例，通过设立跨越邻里社区、都市区、城市群(跨境合作区)和欧盟委员会的多层级沟通协作机制，推动区域经济振兴和社会转型（参阅图9）。
空间协同：注重交通基础设施、土地利用规划与城市职能分工、经济资源分配的对应关系，宏观上划分城市功能区域，设定发展原则；微观上按照细分片区自身特点，实施差异性规划。在空间利用上力求集约，对建成区城市更新提供实践引导和制度支持，保留和扩大公共绿地与开放空间。为增强政府层面空间协同的动机，应在空间利用效益评价尺度放大（避免行政机构细碎化）和评价标准优化上推动创新，引导城市间、区县间由资源掠夺向资源分享、协调合作关系的转型（参阅图10）。
数据协同：数据是区域规划和运营的基础。未来城市群协同发展的关键在于数据协同。城市间需建立具有兼容性的数据采集、分析、应用平台，同时利用开放式API推动数据共享，在保障数据安全的基础上最大限度的实现数据公开，鼓励城市群中多元主体参与城市管理和公共服务创新，并推动城市群各城市间最佳实践共享，避免不必要的重复投入（参阅图11）。
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包容性增长
共同富裕不会自然实现。以智能技术的发展和应用使财富创造向知识和资本进一步集中。尽管对于技术发展对就业的净影响存在争议，发达资本主义国家中就业和工资增长与经济增长之间的二元分割说明单纯依赖市场无法解决产业升级造成的结构性矛盾。需要通过系统的政策设计避免阶层板结，支持技能升级、技能转型，在建立学习型社会的同时挑战“唯学历论”，增强教育类别（学术教育和专科教育）间和职业领域间的流动性。将技术革新所创造的增量公共资源导向营造创新、创意和持续自我完善的社会环境，实现有尊严的财富再分配。
“流动性”是包容性增长的关键。应打破人群间的空间隔离、知识隔离和社交隔离，促进信息的交流和要素流动，消除偏见，促进相互理解（参阅图12和13）。
打破空间隔离。加强社区间的物理联系，通过公开活动、公益项目、开放展览、局部改造等多种方式加强弱势社区和族群与外界的融合。
打破知识隔离。充分发挥互联网资源的扁平化优势，普及数字基础设施和教学平台，并辅以政策引导和资金支持，增加弱势群体的学习参与度。
打破社交隔离。营造混合用途、开放多元、具有活力的公共空间和生活场景；公共服务，尤其是教育领域关注多元融合与交流，培养同理心，消除刻板印象，避免阶层板结，形成更为开放包容的社会风气。
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循环型经济
循环经济旨在通过对生产和消费过程的全周期追踪和管理实现节能减排和资源的重复利用。循环经济是一项系统性工程，涉及利益攸关方众多，依赖供应体系、生产工艺、排放标准、市政服务、居民行为等诸多方面的共同作用。当前，循环经济的广泛应用多集中在以北欧为代表的发达地区。随着数字化技术的不断成熟，对能源利用和废物排放的监控难度将显著下降。对于崛起中的未来城市群，循环经济将不再仅仅是昂贵的奢侈品，循环发展的尺度也将从单一城市扩大到多中心的城乡一体化生态系统。
在循环经济体系建立过程中，两个相互关联的环节至关重要。
一
商业模式的设计
围绕生产、消费和居民生活的各个环节以及相关的各子环境系统，一方面设计资源利用的闭环，与此同时确保整个系统——从独立环节或完整闭环来看——存在经得起市场验证的可持续商业模式（参阅图14）。
二
社会认知的建立
缺乏消费端的参与，循环经济闭环就会出现断裂。需要通过多层级的努力，将资源循环利用的理念和方法内化到市民文化中。
在国家和区域层面，以顶层战略的形式将循环经济作为未来城市群发展的基本路线借助立法形式将循环理念落实到生产、生活当中。
对发展循环经济予以政策扶持：如财政补贴、税收优惠等；大力发展绿色消费市场，推动静脉产业发展，发展生态工业、循环经济产业园；政策支持循环经济技术体系的形成，包括污染治理技术、废物回收利用技术、清洁生产技术等。
重视公民教育：将循环经济的生活理念贯穿于幼儿教育、基础教育和日常家庭教育中；设计亲民化的公益广告和公共宣传，引导市民正确购物和消费，减少垃圾量，鼓励废旧物品二次利用；采取有偿奖励、激励或者竞赛方式，提升市民回收有用物品的积极性（参阅图15）。
4
新兴技术解决方案
城市发展的终极目标在于服务人对于美好生活的需求。可靠的能源保障、便捷的交通出行、良好的生态环境、充足的公共服务、舒适的建筑空间是美好生活的基础。智慧科技的发展为城市生活品质的提升提供了丰富的解决方案（参阅图16）。
当前，智慧城市解决方案的应用往往会落入“为技术而技术”的陷阱。对于技术方案的多样性、适用性缺乏系统性思考。同时由一站式供应商提供的相似或相同的方案在多个试点缺乏创新、借鉴和（跨区域）整体性思维。部分发达国家对于以上问题已有所反思，并采取了相应行动。以智慧交通应用为例，波士顿地区在推动无人驾驶技术落地的过程中邀请了BCG协助进行基于模拟分析的方案测试。通过系统收集城市交通运营数据，BCG对波士顿中心地区进行空间建模，同时设计出四种不同的交通工具并模拟测算多种交通方式混合情境下自动驾驶应用对城市交通的影响。基于BCG的研究，波士顿地区将进一步优化设计方案，同时总结模拟测试的结果和经验，为其他城市提供借鉴（参阅图17）。
与此同时智能技术的应用存在高昂的成本（参阅图18）。除了对单一解决方案进行系统的评估和设计外，对于智慧城市体系的整体设计，以及对于体系中各组成要素和相关系统的优先排序至关重要（参阅图19）。瑞典斯德哥尔摩市计划在2050年成为全球最智慧的城市。BCG在帮助斯德哥尔摩制定智慧城市发展战略的过程中将能源、出行、环境、社会、建筑等各领域的潜在技术方案进行成本效益分析，并基于分析结果制定实施路线图。
新技术应用对城市发展至关重要，面临多样化选择，城市管理者需要更为智慧的对待“智慧城市”。
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更有效的城市治理
未来城市群发展面临新环境下的多重挑战，同时需要设计更为复杂全面的解决方案以及有效利用更为丰富的技术工具。这要求政府一方面具备更强的自上而下战略管理和实施运营能力，同时构建灵活的自下而上创新培育和公众参与机制。
以英国政府为例，在“自上而下”方面，由能源和工业战略部下设的“创新英国”与各城市政府合作推动共同推动未来城市创新（参阅图20）。在此制度框架下，创新英国举办“未来城市”比赛，由中央政府提供资金支持最具创新性、实操性和推广性的数字化城市方案，同时在各城市设立城市创新加速中心（Urban Catapult）鼓励中小企业参与城市创新。各地创新成果通过知识转移合作计划（KTN）与其他英国城市分享。
在“自下而上”层面上，以Urban Catapult和开放数据平台为基础，机构和个人可以参与智慧城市解决方案的设计（参阅图21）。而城市政府提供开发指引和规则标准。
数据基础设施是支撑双向协同模式的关键。作为Organicity项目参与城市，伦敦推出EaaS（试验作为服务，Experimentation as a Service）开源平台，将通过城市公共服务系统以及（自愿参与或清洗后的）企业和个人信息进行分享，并在数据交互、系统测试、应用介入等方面提供服务（参阅图22）。
全
球城镇化水平持续提升的同时城市聚集度也不断提高。规模在1000万人以上的超大型城市将成为全球经济增长的重要引擎。新兴超大型城市将悉数出现在发展中国家，其中一部分将以单中心形式蔓延发展，更多的会随着交通路网的优化形成主辅联动的城市群。围绕新兴超大型城市的新一代城市群将呈现人口规模更大，发展速度更快、辐射范围更广的特征。这些特征将放大城市发展过程中在空间、机会和资源等层面的矛盾。解决这些矛盾所带来的挑战需要寻求协同式发展、包容性增长和循环型经济相结合的综合性解决方案。
新技术的发展为新一代城市群应对挑战，满足居民对品质生活的需求提供了更多的可能性。但与此同时，对技术方案的系统性思考，对不同技术选项的成本效益评估，以及结合非技术元素的发展规划和战略设计变得至关重要。而选项多样性和管理复杂性的提升也对政府的社会治理能力与模式提出了新的要求。基于跨区域、跨层级、跨领域运作框架的自上而下管理体系与围绕多元主体参与的自下而上创新机制同等重要。支撑这种双向协同模式有效运转的是开放灵活的数据基础设施和创新实验服务体系。
未来的城市群是复杂的开放式生命系统，在科技进步与制度创新的推动下城市管理将从一种行政性职能转变为一种创造性过程。这种过程从量变到质变的突破或将带动形成打破大城市发展顽疾的超级城市群。
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